La segunda frase del artículo 23 de la Constitución dice que el legislador podrá reglamentar el ejercicio del derecho de petición ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. El artículo 86 permite que la ley establezca los casos en que la tutela procede contra particulares encargados de un servicio público, cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo o respecto de quienes el solicitante se halle en subordinación o indefensión. Entre autoridades y particulares hay una diferencia de fondo que la Sentencia C-951 de 2014 subraya: las autoridades están al servicio de la persona y tienen deberes exigentes, mientras que las relaciones entre particulares se rigen por la libertad y la autonomía de la voluntad privada, de modo que no es factible trasladar de lleno la regulación de las primeras a las segundas.
Antes de aplicar los artículos 32 y 33 hay que descartar un grupo: los particulares que cumplen funciones administrativas. El artículo 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo los llama autoridades junto con las entidades públicas, y a ellos se aplica la Parte Primera completa. C-951 recuerda, siguiendo la Sentencia SU-166 de 1999, que cuando el particular presta un servicio público o realiza funciones públicas el derecho de petición opera igual que frente a la administración. Este tema se ocupa de los particulares que no ejercen funciones administrativas.
El artículo 32, en el texto de la Ley 1755 de 2015, permite a toda persona ejercer el derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones privadas, con o sin personería jurídica, y menciona sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes. Dos rasgos limitan su alcance. Primero, la finalidad: la petición debe servir para garantizar derechos fundamentales. Segundo, el régimen: salvo norma legal especial, el trámite se somete a los principios y reglas del capítulo primero del título, pero C-951 declaró exequible esa remisión solo en el entendido de que se aplican, en lo pertinente, las disposiciones compatibles con la naturaleza de las funciones que ejercen los particulares.
De esa condición la sentencia extrae consecuencias. Por una parte, el particular queda sujeto, como regla, a los plazos de quince, diez y treinta días hábiles, a la posibilidad de presentación verbal o escrita y al deber de responder de fondo. Por otra, no se le imponen cargas organizativas pensadas para el Estado: el artículo 22, que obliga a las autoridades a reglamentar la tramitación interna, no se traslada de forma automática. La remisión se limita al capítulo primero, de modo que tampoco le aplican las reglas de reserva del capítulo segundo, incluida la insistencia. La expresión «salvo norma legal especial» exige, además, que esa norma tenga rango estatutario.
La reserva se rige por el inciso tercero del artículo 32: las organizaciones privadas solo podrán invocarla en los casos expresamente establecidos en la Constitución y la ley. Esto repite el artículo 74 constitucional. C-951 aclara que el catálogo del artículo 24 del código no se aplica a los particulares, pero que estos sí pueden invocar las reservas de otras leyes que regulan la materia, como la Ley Estatutaria de Hábeas Data 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012 de protección de datos. El inciso cuarto establece una remisión especial: las peticiones ante quienes administran archivos y bases de datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las provenientes de terceros países se rigen por la ley estatutaria de hábeas data, no por el capítulo primero.
El parágrafo 1 extiende el derecho a las personas naturales cuando el solicitante se encuentre en situación de indefensión, de subordinación o cuando la persona natural ejerza una función o posición dominante frente al peticionario. C-951 reproduce la distinción de la jurisprudencia: la subordinación es una relación jurídica de dependencia, como la del trabajador respecto de su empleador o del estudiante respecto de sus profesores; la indefensión nace de situaciones de hecho en las que la persona carece de defensa efectiva; y la posición dominante supone un poder que puede incidir en los derechos del peticionario. La Corte declaró exequible el parágrafo como expresión de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales.
Los parágrafos 2 y 3 completan el sistema. El segundo ordena a los personeros municipales y distritales y a la Defensoría del Pueblo prestar asistencia eficaz e inmediata a quien quiera ejercer el derecho ante organizaciones privadas. El tercero prohíbe a toda entidad privada negarse a recibir y radicar peticiones respetuosas, so pena de sanciones o multas por las autoridades competentes. C-951 consideró que la sanción no tiene naturaleza estatutaria y que la competencia para imponerla depende de las leyes que asignan la vigilancia, como las que acuden a la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia Financiera o la de Servicios Públicos Domiciliarios.
El artículo 33 regula otro supuesto: las relaciones con los usuarios de ciertas instituciones privadas. Sin perjuicio de las leyes especiales, a las cajas de compensación familiar, a las instituciones del sistema de seguridad social integral, a las entidades del sistema financiero y bursátil y a las empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos domiciliarios que se rijan por el derecho privado se les aplican, en lo pertinente, las disposiciones de los dos capítulos anteriores. A diferencia del artículo 32, el texto no condiciona la aplicación a que esté en juego un derecho fundamental: basta ser usuario y que la regla sea pertinente. C-951 vinculó esta extensión con el artículo 365 de la Constitución, que presenta los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado, y con la posición dominante del prestador.
La lección operativa es de método. Se determina primero si el destinatario es una autoridad, incluso un particular con funciones administrativas. Si no lo es, se mira si es uno de los sujetos del artículo 33 y si el peticionario es su usuario. Si tampoco, se examina el artículo 32: si se busca garantizar un derecho fundamental y si hay poder privado o, en personas naturales, subordinación, indefensión o posición dominante. Si la petición involucra datos financieros o crediticios, rige la ley de hábeas data.
Ejemplo colombiano 1: caja de compensación y un afiliado
Un trabajador afiliado a una caja de compensación familiar pide por escrito que le certifique los períodos en que su empleador le consignó aportes y el subsidio familiar que recibió. La caja responde que, por ser una entidad privada, «no está obligada a responder derechos de petición» y que debe acudir a un abogado.
El artículo 33 desmiente esa respuesta: a las cajas de compensación familiar se les aplican, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho de petición en sus relaciones con los usuarios. Además, el artículo 13 dispone que el ejercicio del derecho no requiere abogado. La caja debe responder de fondo y en los plazos pertinentes, que para información o documentos serían los de diez días hábiles. Si hubiera datos reservados de terceros, podría invocar la reserva legal que corresponda, pero no su naturaleza privada.
Ejemplo colombiano 2: empleadora persona natural
Una trabajadora doméstica interna en una finca pide a su empleadora, una persona natural, que le informe en qué entidad la afilió a seguridad social y desde qué fecha. La empleadora se niega a recibir el escrito, diciendo que ella no es una entidad y que el derecho de petición no la alcanza.
El parágrafo 1 del artículo 32 permite el ejercicio del derecho frente a personas naturales cuando el solicitante se halla en situación de subordinación, indefensión o ante función o posición dominante. La relación laboral es subordinación. La empleadora debe recibir la petición, que es respetuosa, y responder de fondo, aplicando las reglas del capítulo primero que sean pertinentes.
Ejemplo colombiano 3: una fundación que invoca la reserva del artículo 24
Una fundación privada que administra un hogar geriátrico recibe la petición de la hija de una residente, que pide copia del contrato de servicios y del reglamento interno. La fundación niega la entrega, alegando que son documentos «reservados según el artículo 24 del código» y que ninguna norma le obliga a mostrarlos.
La fundación invoca una norma que no le es aplicable. Según C-951, el catálogo de reservas del artículo 24 está excluido para los particulares, que solo pueden invocar las reservas expresamente establecidas en la Constitución y la ley, conforme al inciso tercero del artículo 32. Para que la hija ejerza el derecho debe tratarse de garantizar un derecho fundamental, por ejemplo el de su madre a la información sobre sus condiciones de cuidado, y la fundación debe indicar qué norma sustenta una reserva real.