El artículo 74 de la Constitución reconoce a todas las personas el derecho de acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley. La Sentencia C-951 de 2014 recuerda que, según la jurisprudencia, el derecho de petición es el género y el acceso a documentos públicos es una manifestación específica del mismo. Por eso el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo trata esta modalidad con un plazo propio, un efecto singular si la autoridad calla, un catálogo de reservas y un camino judicial para discutirlas.
El plazo está en el numeral 1 del artículo 14, en el texto de la Ley 1755 de 2015: las peticiones de documentos y de información se resuelven dentro de los diez días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta, se entiende, para todos los efectos legales, que la solicitud ha sido aceptada; la administración ya no podrá negar la entrega y las copias se entregarán dentro de los tres días siguientes. C-951 precisó los límites de ese silencio positivo. No opera frente a documentos que tengan reserva legal, porque razones de interés general o de protección de derechos fundamentales lo impiden. Y tampoco se evade mediante la prórroga del parágrafo: si vence el plazo ampliado sin respuesta, se aplican las mismas consecuencias, ya que no habría razón para tratar de forma distinta una omisión idéntica.
La carga de la reserva es de la autoridad. El artículo 24 dispone que solo tienen carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y enumera ocho supuestos, entre ellos la defensa y seguridad nacionales, la privacidad e intimidad (incluidas las hojas de vida, la historia laboral, los expedientes pensionales y la historia clínica), los datos financieros y comerciales de la Ley 1266 de 2008, los secretos comercial e industrial, el secreto profesional y los datos genéticos humanos. El parágrafo añade que la información de los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por su titular, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa, regla que C-951 extendió al numeral 8.
La Ley 1712 de 2014, de transparencia y acceso a la información pública, complementa esa lógica. Su artículo 4 dice que el acceso solo puede restringirse de manera excepcional, con excepciones limitadas y proporcionales contempladas en la ley o en la Constitución. Sus artículos 18 y 19 distinguen la información clasificada por daño a derechos de personas y la reservada por daño a intereses públicos, cuyo acceso solo puede negarse de manera motivada y por escrito. El artículo 21 ordena entregar una versión pública cuando solo una parte del documento esté protegida, y precisa que la reserva opera sobre el contenido y no sobre la existencia del documento. El artículo 28 pone en el sujeto obligado la carga de probar las razones de la reserva, y el 26 dispone que la respuesta se dé en los términos del artículo 14 del código.
Cuando la autoridad niega por reserva, el artículo 25 exige una decisión motivada que indique de manera precisa las disposiciones legales que impiden la entrega y que se notifique al peticionario. Contra ella no procede recurso, salvo la insistencia, y la restricción no se extiende a otras piezas del expediente que no estén cubiertas por la reserva. C-951 consideró razonable que no haya recursos administrativos, porque la decisión puede revisarse judicialmente. Una negativa genérica, sin cita de la norma de reserva, incumple esa exigencia.
La insistencia está en el artículo 26. Si el interesado insiste ante la autoridad que invoca la reserva, decide en única instancia el tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar de los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital, o el juez administrativo, si son autoridades distritales o municipales. El funcionario remite la documentación y el juez decide dentro de diez días, término que se interrumpe si se piden documentos o información adicional o si la autoridad solicita que una sección del Consejo de Estado asuma el asunto. El parágrafo exige que el recurso se interponga por escrito y sustentado en la diligencia de notificación o dentro de los diez días siguientes. C-951 condicionó la norma: donde no exista juez administrativo, la insistencia puede instaurarse ante cualquier juez del lugar.
Hay límites que impiden que la reserva se oponga a todos. El artículo 27 dispone que la reserva no es oponible a las autoridades judiciales, legislativas ni a las administrativas que sean competentes y soliciten los documentos para el debido ejercicio de sus funciones; esas autoridades deben asegurar la reserva de lo que conozcan. Por su parte, el artículo 9 del código y el artículo 9 del Decreto 19 de 2012 prohíben exigir a quien tramita una actuación documentos que ya reposen en la entidad, y el mismo decreto prevé que, si reposan en otra entidad pública, el solicitante puede indicarla para que esta los requiera.
El costo se rige por el artículo 29: el precio de las copias no puede exceder el valor de la reproducción, que no puede superar el valor comercial de referencia en el mercado, y los costos corren por cuenta del interesado. La Ley 2052 de 2020, artículo 15, dispone que los trámites de consulta de acceso a información pública con tarifa, anteriores a la Ley 1712, sean gratuitos, salvo normas especiales del régimen mercantil, laboral, profesional y de seguridad social. La articulación completa entre el procedimiento de la Ley 1712 (artículo 27, que prevé la reposición y el tribunal para ciertas reservas) y la insistencia del código queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN; aquí solo se describe lo que cada texto establece.
Ejemplo colombiano 1: contratos de una empresa social del Estado
Un periodista de Santander radica ante una empresa social del Estado una petición para obtener copia de tres contratos de suministro de insumos hospitalarios. Pasan diez días sin respuesta ni comunicación de prórroga. Al día siguiente, la entidad le dice que revisará si los contratos son reservados y que cobrará quince mil pesos por cada copia, cuando el costo de reproducción por hoja es mucho menor.
Vencido el plazo del numeral 1 del artículo 14 sin respuesta, la solicitud se entiende aceptada, la entidad ya no puede negar los documentos y debe entregarlos dentro de los tres días siguientes. Los contratos no figuran entre los numerales del artículo 24 y los hechos no indican otra reserva legal. Además, el artículo 29 prohíbe cobrar más que la reproducción.
Ejemplo colombiano 2: historia laboral de un tercero
Una ciudadana pide a una secretaría de educación la historia laboral completa de un docente de un colegio oficial, con el argumento de que quiere conocer su trayectoria. La secretaría responde dentro del plazo, por escrito, que la historia laboral está sometida a reserva por afectar la intimidad, cita el numeral 3 del artículo 24 y entrega copia del acto general que fija la planta de personal, que no contiene datos personales.
La respuesta cumple el artículo 25: es motivada, indica la disposición que impide la entrega y se notifica. La historia laboral figura en el numeral 3 del artículo 24, y por el parágrafo solo puede solicitarla su titular, su apoderado o quien tenga autorización expresa, que la ciudadana no aporta. La secretaría hizo bien en entregar lo que no estaba cubierto por la reserva, pues la restricción no se extiende a otras piezas. Contra la negativa solo cabe la insistencia, que exige sustentarla en la notificación o dentro de diez días.
Ejemplo colombiano 3: insistencia en un municipio sin juez administrativo
Un concejal de un municipio pequeño del Chocó pide a la alcaldía el estudio de valoración de un lote del municipio. La alcaldía lo niega por reserva sin mencionar norma alguna. Dentro de los diez días siguientes a la notificación, el concejal insiste por escrito. En el municipio no hay juez administrativo; los más cercanos están en otra ciudad del departamento.
La negativa es defectuosa porque el artículo 25 exige indicar de manera precisa las disposiciones legales que impiden la entrega; el numeral 4 del artículo 24 se refiere a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación, con reserva de seis meses desde la operación, de modo que, si alguna norma somete a reserva el estudio municipal, la alcaldía debía citarla. El caso supone que el concejal actúa como peticionario; si pidiera el documento para el ejercicio de sus funciones como integrante del concejo, habría que examinar además el artículo 27, que hace inoponible la reserva a ciertas autoridades, punto que aquí no se resuelve. Respecto de la insistencia, el artículo 26 asigna el caso al juez administrativo porque la autoridad es municipal, pero C-951 condicionó la norma: si no existe juez administrativo en el municipio, el recurso puede instaurarse ante cualquier juez del lugar. La alcaldía debe enviar la documentación al juez, que decide en única instancia dentro de los diez días siguientes, con las interrupciones legales.