El artículo 23 de la Constitución es breve: toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución, y el legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. De esas pocas líneas depende la regulación legal que se estudia en este capítulo. Este tema pregunta qué exige la Constitución antes de que intervenga la ley y qué puede reglamentar el legislador sin vaciar la garantía. Separar ese piso constitucional de la regulación del código evita tratar como exigencia constitucional un requisito puramente legal y, a la inversa, tratar como simple trámite una regla que forma parte del núcleo del derecho.
El artículo 85 incluye el 23 entre los derechos de aplicación inmediata, y el artículo 86 permite reclamar su protección mediante acción de tutela cuando sea vulnerado o amenazado por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La Sentencia C-951 de 2014, que revisó antes de su sanción el proyecto que sería la Ley 1755 de 2015, afirma que el derecho de petición es instrumental porque facilita la protección de otros derechos, como la participación política, el acceso a la información y la libertad de expresión, y que es determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Esa misma sentencia reseña que la Sentencia C-818 de 2011 dedujo del artículo 23 los elementos estructurales del derecho, y los reitera; conviene leerlos como un inventario de lo que la ley no puede suprimir.
Según esa reseña, el primer elemento es la titularidad: lo ejerce toda persona, y no solo las naturales, porque la jurisprudencia admite que las personas jurídicas también son titulares. El segundo es la forma: el ordenamiento ampara la petición verbal y la escrita sin trato diferente. El tercero es el carácter respetuoso: una solicitud irrespetuosa no genera la obligación de responder, pero la Corte advierte que ese rechazo es excepcional y de interpretación restrictiva, pues la administración no puede tachar de descortés cualquier solicitud para eludir su deber. El cuarto es la informalidad: se ejerce el derecho aunque no se invoque el artículo 23, y exigir esa mención impondría al ciudadano una carga que el ordenamiento no contempla. El quinto es la prontitud, porque una respuesta tardía haría nugatoria la pronta resolución que ordena la Constitución. El sexto es la posibilidad de extenderlo a organizaciones privadas, que se estudia al final del capítulo.
La sentencia añade que el núcleo esencial se circunscribe a cuatro componentes: la formulación de la petición, la pronta resolución, la respuesta de fondo y la notificación de la decisión al peticionario. La formulación protege la posibilidad cierta de dirigir solicitudes respetuosas sin que se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas. La pronta resolución exige responder en el menor plazo posible, sin exceder el legal, que la Corte entiende como un tiempo máximo y no como un plazo que deba agotarse. La respuesta de fondo debe ser clara, precisa, congruente con lo pedido y consecuente con el trámite que se haya surtido. La notificación importa porque quien ignora lo resuelto no puede impugnarlo, y la administración tiene la carga de probar que dio a conocer su decisión.
Un punto decisivo es que responder no equivale a conceder. La Corte, citada por la misma sentencia, distingue el derecho de petición del derecho a lo pedido: el primero se ejerce y se agota en la solicitud y la respuesta, mientras que sobre el segundo se decide en el fondo del asunto, por ejemplo si se reconoce un derecho subjetivo o se paga una obligación. Una autoridad puede negar lo solicitado y cumplir el derecho de petición, siempre que responda de fondo; lo que no puede es contestar con fórmulas evasivas. C-951 recuerda que la jurisprudencia ha reprochado las respuestas abstractas, las escuetas y las que solo informan que la solicitud está en trámite, y que la falta de competencia no exonera de responder: debe fundamentarse, remitir el asunto a quien corresponda e informar al peticionario.
También debe notarse lo que el silencio no remedia. La sentencia recoge la regla de que el silencio administrativo no libera a la administración de resolver oportunamente la petición, porque su objeto es distinto, y lo describe como la prueba de que el derecho fue violado. Igualmente reafirma que los recursos administrativos y la revocatoria directa son manifestaciones del derecho de petición. Cuando se configura el silencio negativo frente a un recurso, el propio acto ficto sirve de prueba de la afectación y habilita la tutela. La Corte añade que lo mismo vale para el silencio positivo: los actos presuntos no subsanan la vulneración.
El alcance frente a quién se ejerce también tiene matices. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo llama autoridades a los organismos y entidades de las ramas del poder público, a los órganos autónomos e independientes y a los particulares cuando cumplan funciones administrativas (artículo 2). C-951 reseña, además, que los jueces también son autoridades para este efecto, con una distinción: las peticiones sobre actuaciones estrictamente judiciales se someten a los términos y etapas del proceso, mientras que las ajenas a la litis se atienden con las reglas generales.
Finalmente, el derecho se conecta con otros mandatos. Para C-951, que cita la sentencia T-605 de 1996, el acceso a documentos públicos del artículo 74 es una manifestación específica del derecho de petición: este es el género y aquel la especie. También se relaciona con la intimidad, que limita lo que se puede pedir sobre terceros, y con los principios de la función administrativa del artículo 209. Por eso la ley puede regular plazos, formularios o la organización interna, pero la Corte condicionó las normas que, al reglamentar, tocaban el núcleo esencial, como se verá al estudiar la Ley 1755.
Ejemplo colombiano 1: derecho de petición no invocado
Una vecina de un municipio de Boyacá radica ante la Secretaría de Movilidad un escrito en el que pide la instalación de una señal de pare en una esquina escolar y explica el riesgo para los niños. El funcionario devuelve el escrito con una nota que dice que no será tramitado porque «no invoca el derecho de petición del artículo 23 de la Constitución». El escrito es respetuoso, identifica a la peticionaria y la autoridad es competente para ordenar la señalización.
La nota es un error. Según C-951, el ejercicio del derecho no exige formalidades más allá de las que fijan la Constitución y la ley, y imponer la mención del artículo 23 sería una carga adicional. Además, el artículo 13 del código dispone que toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición, sin que sea necesario invocarlo. La Secretaría debe recibir y tramitar el escrito como petición de interés general y responderlo dentro del plazo legal.
Ejemplo colombiano 2: respuesta que solo dice «en trámite»
Un pensionado radica ante una administradora pública de pensiones una solicitud para que le informe qué documentos faltan para resolver su reliquidación. Vencido el plazo, la entidad le envía un oficio de dos renglones que dice que su caso «se encuentra en trámite» y que será resuelto «oportunamente». No indica qué falta, ni cuándo responderá, ni por qué no puede hacerlo antes.
El oficio no satisface el núcleo esencial. Una respuesta de fondo debe ser clara, precisa y congruente con lo pedido, y C-951 reseña que se ha reprochado precisamente la respuesta que solo dice que la solicitud está en trámite. El peticionario preguntó por los documentos faltantes y la entidad no contestó esa pregunta. Que aún no haya decidido la reliquidación, que es el derecho a lo pedido, no la exime de responder lo que sí se le preguntó.
Ejemplo colombiano 3: respuesta firmada pero no comunicada
Una asociación de padres de familia pide a una universidad pública copia de su reglamento de bienestar estudiantil. El jefe jurídico firma una respuesta motivada dentro del plazo y la archiva en el expediente interno, sin enviarla a la dirección que la asociación indicó. Dos meses después, la asociación acude al juez de tutela. La universidad sostiene que contestó a tiempo y aporta el oficio firmado.
La notificación hace parte del núcleo esencial: la respuesta debe llegar al peticionario, y C-951 precisa que la administración tiene la carga de demostrar que dio a conocer su decisión. Una respuesta guardada en la oficina no puede tenerse por real contestación, pues solo la conoce la entidad. La universidad solo cumple si prueba que la comunicó a la asociación; de lo contrario, el derecho fue vulnerado a pesar de que el oficio exista y esté fechado.