Los empleos temporales son posiciones de la planta creadas para atender una necesidad transitoria y justificada, cuya existencia misma está limitada en el tiempo. El artículo 1 de la Ley 909 de 2004 los enumera como una de las cuatro clases de empleos públicos, y el artículo 21 permite a las entidades contemplarlos excepcionalmente en sus plantas, de acuerdo con sus necesidades. La sentencia C-288 de 2014 explicó que constituyen una categoría distinta de la carrera y del libre nombramiento, y por esa razón se inhibió frente a los cargos que partían de tratarlos como empleos de carrera. La temporalidad del empleo no describe la situación de quien lo ocupa, sino la del puesto, que nace con una duración y una finalidad determinadas.
La creación debe responder a una de las condiciones del numeral 1 del artículo 21. La primera son funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración. La segunda, programas o proyectos de duración determinada. La tercera, necesidades de personal por sobrecarga de trabajo determinada por hechos excepcionales. La cuarta, labores de consultoría y asesoría institucional de duración total no superior a doce meses y relacionadas directamente con el objeto y la naturaleza de la institución. Cada causal tiene un supuesto propio: un proyecto puede durar más que una consultoría, pero la consultoría tiene un límite total expreso; la sobrecarga exige hechos excepcionales y no una insuficiencia crónica de la planta para sus tareas ordinarias.
La justificación técnica es un requisito de validez de la decisión organizacional. El numeral 2 del artículo 21 exige que la justificación contenga la motivación técnica para cada caso y la apropiación y disponibilidad presupuestal para cubrir salarios y prestaciones sociales. El artículo 2.2.1.1.1 del Decreto 1083 de 2015 precisa que estos empleos se crean en las plantas para las funciones del artículo 21, por el tiempo determinado en el estudio técnico y en el acto de nombramiento; que se sujetan a la nomenclatura y clasificación vigentes; que deben identificarse en la planta, y que el estudio técnico requiere concepto previo favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. El artículo 19 de la Ley 909 incluye la duración dentro del diseño de cada empleo temporal.
El régimen del vínculo mantiene la condición de empleado público. El artículo 2.2.1.1.2 del Decreto 1083 remite al régimen salarial, prestacional y de beneficios de los empleos permanentes de la entidad, y el parágrafo del artículo 2.2.1.1.4 prohíbe efectuar a sus titulares movimientos dentro de la planta que impliquen funciones distintas de las que motivaron la creación. Esta última regla impide que el empleo temporal funcione como reserva de personal para cubrir cualquier vacío de la entidad: si el titular termina ejerciendo funciones permanentes ajenas al proyecto, la justificación técnica deja de describir lo que realmente ocurre y la excepción pierde su fundamento.
El ingreso se rige por un orden de fuentes de selección. El numeral 3 del artículo 21 ordena utilizar las listas de elegibles vigentes para empleos permanentes, sin que el nombramiento retire a la persona de la lista; si no es posible, debe realizarse un proceso de evaluación de capacidades y competencias de los candidatos. La C-288 de 2014 declaró exequible esa expresión en el entendido de que debe garantizar los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y rechazó la interpretación que daba al nominador una facultad ilimitada para diseñar la selección. Según su motivación, esa lectura desconocía la legalidad administrativa, la igualdad de oportunidades y el debido proceso, y permitía evadir el concurso.
La sentencia fijó parámetros mínimos, y el reglamento vigente contiene reglas coincidentes con ellos. El artículo 2.2.5.3.5 del Decreto 1083, adicionado por el Decreto 648 de 2017, ordena solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil las listas del Banco Nacional de Listas de Elegibles que correspondan a un empleo de igual denominación, código y asignación básica. A falta de lista, el empleo se provee mediante encargo con empleados de carrera de la entidad que cumplan requisitos y competencias, para lo cual puede evaluarse a los candidatos. A falta de personal de carrera, la entidad debe publicar una convocatoria en su página web con no menos de diez días de antelación y valorar a los aspirantes con criterios objetivos.
La terminación propia de esta forma de vinculación es el vencimiento del término. El artículo 2.2.1.1.4 del Decreto 1083 exige que el acto de nombramiento indique la duración, al vencimiento de la cual quien ocupa el empleo queda retirado automáticamente, y que esa duración se sujete a la disponibilidad presupuestal. El numeral 4 del artículo 21, adicionado por el Decreto Ley 894 de 2017, reitera esas reglas y permite al nominador declarar la insubsistencia antes del término cuando el servidor no cumpla las metas del proyecto o actividades que dieron lugar a la creación, de acuerdo con la evaluación establecida y mediante acto motivado. Además, remite a las causales de los literales d, h, i, j, k, m y n del artículo 41, entre las cuales no figura la insubsistencia discrecional del literal a.
La sentencia C-527 de 2017, al revisar el Decreto Ley 894, declaró inexequible la expresión que permitía dar por terminado el empleo temporal cuando no se contara con disponibilidades y apropiaciones, como consecuencia de ajustes a los montos aprobados para su financiación. La Corte consideró que esa hipótesis contradecía el numeral 2 del propio artículo 21, que exige la apropiación y disponibilidad presupuestal desde la creación, y señaló que la causal por incumplimiento de metas exige evaluación, debido proceso y acto motivado. Debe advertirse que la Corte se refirió a esas reglas como aplicables a los cargos para la implementación del Acuerdo Final; por ello, el alcance general del numeral 4 debe verificarse frente a cada supuesto.
Los límites de la figura derivan de su carácter excepcional. La C-288 de 2014 se apoyó en una caracterización del Consejo de Estado, que transcribe, según la cual el empleo temporal no crea una vinculación definitiva con el Estado ni genera derechos de carrera; la providencia del Consejo de Estado no se leyó directamente. La duración de un proyecto tampoco puede extenderse indefinidamente para cubrir funciones que la propia entidad necesita de manera estable. Si una necesidad deja de ser transitoria, la respuesta jurídica pasa por la decisión competente sobre la planta permanente, con su estudio técnico y respaldo presupuestal, y no por encadenar nombramientos temporales. La regla también protege al titular: la entidad no puede retirarlo antes del término mediante una remoción libre que la ley no le atribuye, ni alegar la falta de recursos que debió asegurar al crear el empleo.
Conviene contrastar esta figura con otras formas de transitoriedad, cuya clasificación general se estudia en el tema 11.3.5. El nombramiento provisional cubre transitoriamente un empleo de carrera que sigue siendo permanente; el encargo asigna a un servidor las funciones de otro empleo mientras conserva su vínculo de origen; el período fijo limita la permanencia del titular en una función estable. En el empleo temporal, en cambio, lo que tiene término es el puesto. Esa diferencia explica por qué la lista de elegibles se usa sin agotarla, por qué el retiro al vencimiento opera sin acto de insubsistencia y por qué el titular no puede ser trasladado a funciones ajenas a la causa que justificó la creación.
Ejemplo colombiano 1: inventario de acueductos rurales y uso de la lista
Una gobernación colombiana crea seis empleos temporales del nivel profesional para un proyecto de doce meses destinado a levantar el inventario técnico de acueductos rurales. El estudio técnico identifica la causal de proyecto de duración determinada, cuenta con la disponibilidad presupuestal para salarios y prestaciones durante todo el lapso y los empleos aparecen identificados en la planta. Existe en el Banco Nacional una lista vigente para un empleo de igual denominación, código y asignación básica. La entidad prefiere hacer entrevistas propias para escoger a personas conocidas del sector.
El numeral 3 del artículo 21 y el artículo 2.2.5.3.5 del Decreto 1083 establecen que primero deben solicitarse las listas a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Como hay una lista pertinente, la entidad no puede omitirla para aplicar un procedimiento propio, y quienes acepten conservan su lugar en la lista. Solo si la lista no permite proveer todos los cargos procede el encargo con personal de carrera y, después, la convocatoria pública con criterios objetivos. El caso no resuelve si cada persona de la lista acepta ni el orden concreto de los nombramientos.
Ejemplo colombiano 2: recorte presupuestal posterior al nombramiento
Un municipio colombiano nombra a una ingeniera en un empleo temporal creado para un programa de catorce meses de reducción de pérdidas en la red de alumbrado, con disponibilidad presupuestal certificada al crearlo y duración fijada en el acto. A los seis meses, una modificación del presupuesto municipal reduce los recursos destinados al programa y la secretaría propone terminar el nombramiento por esa sola razón. Las evaluaciones del proyecto muestran que la servidora cumple sus metas.
La C-527 de 2017 retiró del numeral 4 del artículo 21 la posibilidad de terminar el empleo por ajustes en la financiación, porque la apropiación debe existir desde la creación. Tampoco se configura la insubsistencia por incumplimiento de metas, que exigiría evaluación negativa y acto motivado, ni la remoción discrecional, que no se aplica a esta clase de empleo. Con los hechos dados, el recorte por sí solo no sustenta el retiro anticipado. El ejemplo no resuelve qué ocurre si una decisión competente modifica la planta con su propio estudio, ni altera el retiro automático al vencerse el término.
Ejemplo colombiano 3: consultoría institucional presentada como proyecto
Una entidad pública colombiana necesita asesoría institucional para rediseñar su modelo de atención al usuario y crea un empleo temporal para esa labor por dieciocho meses. El estudio técnico invoca la causal de proyecto de duración determinada, aunque describe exclusivamente funciones de consultoría y asesoría institucional relacionadas con el objeto de la entidad, sin actividades de ejecución propias de un proyecto. Una dependencia de control advierte que la duración excede el límite legal.
El literal d del artículo 21 establece para la consultoría y asesoría institucional una duración total no superior a doce meses. El cambio de etiqueta hacia la causal de proyecto no altera la naturaleza de las funciones que el propio estudio describe, de modo que el límite aplicable es el de la consultoría. La entidad debe ajustar la duración o justificar técnicamente una causal que corresponda a funciones distintas, si existen. El contraste muestra que las causales no son intercambiables: cada una tiene un supuesto, una finalidad y, en este caso, un límite temporal expreso. El caso no examina la validez de nombramientos ya efectuados.