Una entidad estatal no firma por sí misma: contrata a través de personas que ocupan cargos determinados. Este tema pregunta quién tiene competencia para dirigir los procesos de selección, celebrar el contrato y comprometer las apropiaciones, cómo se transmite esa competencia mediante la delegación y qué responsabilidad conserva cada servidor. La Ley 80 de 1993 dedica a la primera pregunta su artículo 11. La expresión «ordenador del gasto» no está definida en el estatuto; designa, en normas de contratación y presupuesto, al servidor que dispone de las apropiaciones.
El numeral 1 del artículo 11 atribuye al jefe o representante de la entidad la competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones y para escoger contratistas (la compilación marca como derogada por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 la palabra «concurso»). El numeral 2 atribuye al Presidente de la República celebrar contratos a nombre de la Nación. El numeral 3 enumera quién contrata a nombre de cada entidad: en el literal a), ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, jefes de unidades administrativas especiales, presidentes del Senado y de la Cámara, Fiscal General, Contralor General, Procurador General y Registrador Nacional; en el literal b), a nivel territorial, gobernadores, alcaldes, contralores territoriales y representantes legales de regiones, provincias, áreas metropolitanas, territorios indígenas y asociaciones de municipios; en el literal c), los representantes legales de las entidades descentralizadas. La Sentencia C-374 de 1994 declaró exequibles los numerales 1, 2 y 3, literal a), y la expresión sobre los contralores del literal b). Para la Rama Judicial, el artículo 99, numeral 3, de la Ley 270 de 1996 (texto compilado, modificado por la Ley 2430 de 2024) asigna al Director Ejecutivo de Administración Judicial suscribir los contratos de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura.
La capacidad presupuestal tiene otra fuente. El artículo 352 de la Constitución encomienda a la ley orgánica del presupuesto regular, entre otros asuntos, la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. La nota del editor en la compilación de la Ley 80 reproduce el artículo 110 del Decreto 111 de 1996: los órganos que son una sección del presupuesto pueden contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de que hacen parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones de su sección, facultades del jefe del órgano, que puede delegarlas en funcionarios del nivel directivo. Solo leí ese texto como transcripción; su redacción vigente queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN. La C-374 de 1994 resolvió la aparente contradicción con el artículo 150: la ley orgánica define la capacidad para la ejecución presupuestal y el estatuto de contratación determina los funcionarios concretos que contratan.
La delegación flexibiliza la competencia. El artículo 12 de la Ley 80 permite a los jefes y representantes legales delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar las licitaciones en servidores del nivel directivo o ejecutivo o sus equivalentes; la C-374 de 1994 lo declaró exequible. El artículo 211 de la Constitución dispone que la delegación exime de responsabilidad al delegante, que esta corresponde al delegatario y que el delegante puede reformar o revocar sus actos. La Ley 489 de 1998 exige acto de delegación escrito que determine delegatario y asuntos, y que el delegante se mantenga informado y oriente el ejercicio (artículo 10); los actos del delegatario cumplen los mismos requisitos que los del delegante (artículo 12). Ese artículo 12 trae un parágrafo, reproducido en la compilación, según el cual en contratación la firma delegada no exime de responsabilidad legal civil y penal al agente principal.
El artículo 21 de la Ley 1150 adicionó al artículo 12 de la Ley 80 un inciso: los jefes y representantes legales no quedan exonerados, por virtud de la delegación, de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual. La Sentencia C-693 de 2008, proferida el 9 de julio de 2008, declaró exequible ese inciso en el entendido de que el delegante solo responderá del recto ejercicio de sus deberes de control y vigilancia, precontractual y contractual, cuando haya incurrido en dolo o culpa grave en el ejercicio de esas funciones. El mismo artículo define la desconcentración como la distribución adecuada del trabajo del jefe o representante legal sin autonomía administrativa y dispone que contra las actividades cumplidas en virtud de ella no procede recurso.
El numeral 5 del artículo 26 de la Ley 80 fija una regla de fondo: la responsabilidad de la dirección y el manejo de la actividad contractual y de los procesos de selección es del jefe o representante de la entidad, quien no puede trasladarla a las juntas o consejos directivos, a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores ni a los organismos de control. El parágrafo 3 del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 añade que el ordenador del gasto que es informado oportunamente de posibles incumplimientos de un contratista y no lo conmina ni adopta las medidas necesarias para proteger el interés general y los recursos públicos responde solidariamente con el contratista de los perjuicios. El artículo 119 de esa ley establece que, cuando se demuestre daño patrimonial por sobrecostos u otros hechos irregulares, responden solidariamente el ordenador del gasto y el contratista en los procesos de responsabilidad fiscal, las acciones populares y las de repetición. La Sentencia C-338 de 2014, del 4 de junio de 2014, declaró exequible ese artículo por el cargo analizado; su resumen precisa que la solidaridad no crea un criterio de imputación nuevo y que el fundamento sigue siendo el dolo o la culpa grave.
Las reglas operativas lo reflejan. El artículo 2.2.1.1.2.2.3 del Decreto 1082 de 2015 permite designar un comité evaluador sin que su carácter asesor lo exima de responsabilidad, exige a la entidad justificar si no acoge su recomendación y dispone que en la mínima cuantía evalúa quien designe el ordenador del gasto, sin comité plural. Una síntesis didáctica, no regla legal: quien tiene la competencia no se desprende de la responsabilidad por delegar, dividir tareas o pedir aprobaciones colectivas.
Ejemplo colombiano 1: el alcalde que delegó la contratación en su secretario general
En 2023 el alcalde de un municipio de Boyacá delega por resolución escrita en el secretario general la celebración de contratos de obra hasta una cuantía fija. El secretario adjudica y firma un contrato de pavimentación sin revisar que la interventoría reportaba atrasos graves. Un órgano de control investiga y el alcalde dice que la delegación lo exime de toda responsabilidad.
Primero, la delegación es válida: el artículo 12 de la Ley 80 la permite y consta en acto escrito, como exige el artículo 10 de la Ley 489. Segundo, el inciso adicionado por el artículo 21 de la Ley 1150 le recuerda que conserva deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual. Tercero, la C-693 de 2008 limita su responsabilidad por esos deberes a los casos de dolo o culpa grave. Conclusión: la delegación no lo exime automáticamente ni lo hace responsable de cualquier falla; hay que examinar si conoció las alertas y omitió actuar con culpa grave.
Ejemplo colombiano 2: el aviso del interventor que nadie atendió
La Gobernación de Santander contrata la construcción de un puesto de salud. En marzo de 2024 el interventor informa por escrito al secretario de infraestructura, ordenador del gasto, que el contratista lleva tres meses sin avanzar. El ordenador archiva el oficio y sigue pagando actas parciales. El edificio no se termina y el departamento sufre un perjuicio.
Primero, se configura el supuesto del parágrafo 3 del artículo 84 de la Ley 1474: el ordenador fue informado oportunamente de un posible incumplimiento. Segundo, no conminó al contratista ni adoptó medidas para proteger los recursos. Tercero, la norma lo hace responsable solidario de los perjuicios.
Ejemplo colombiano 3: el concejo que quería compartir la decisión
El alcalde de un municipio del Huila adelanta una licitación para el nuevo acueducto veredal. Para cubrirse, pide al concejo que apruebe por acuerdo la adjudicación y que se declare compartida la responsabilidad con la corporación.
Primero, el artículo 11, numeral 3, literal b), de la Ley 80 sitúa en el alcalde la competencia para contratar a nombre del municipio. Segundo, el numeral 5 del artículo 26 es explícito: la responsabilidad de dirigir el proceso de selección es del jefe o representante de la entidad y no puede trasladarse a las corporaciones de elección popular. Tercero, el acuerdo del concejo no desplaza esa responsabilidad, sin perjuicio de que otras normas, que esta lección no estudia, regulen autorizaciones específicas.