La oportunidad de los recursos de reposición y apelación se define en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011: deben interponerse por escrito «en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso». El plazo no se cuenta, entonces, desde la fecha del acto sino desde el momento en que éste queda notificado, y por eso la pregunta decisiva casi nunca es cuántos días hay, sino desde cuándo corren. Quien confunde la fecha de expedición con la de notificación calcula mal el plazo en cualquiera de los dos sentidos: puede dar por vencido un término que apenas comienza o dejar correr uno que ya venció.
El punto de partida depende de la forma de notificación. En la personal, el artículo 67 ordena entregar copia íntegra, auténtica y gratuita del acto con indicación de los recursos que proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos, y declara que el incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalida la notificación. Cuando la decisión se adopta en audiencia pública, el mismo artículo prevé la notificación en estrados y señala que «a partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos». Si no se pudo notificar personalmente, el artículo 68 prevé una citación enviada dentro de los cinco días siguientes a la expedición, y el 69 la notificación por aviso cuando han pasado cinco días del envío de la citación; esta se tiene por surtida «al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino», o al finalizar el día siguiente al retiro del aviso cuando se publica por desconocerse la información del destinatario. En la notificación electrónica, el artículo 56, modificado por la Ley 2080 de 2021, la considera surtida desde la fecha y hora en que el administrado accede al mensaje, hecho que la administración debe certificar.
El sistema pone un límite a la formalidad. El artículo 72 dispone que, sin el lleno de los requisitos de notificación, «no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión», a menos que el interesado revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales. La última hipótesis tiene una consecuencia práctica: quien recurre un acto indebidamente notificado se tiene por notificado por conducta concluyente. Interponer los recursos equivale, por tanto, a reconocer que se conoce el acto; el vicio de notificación se invoca como argumento dentro del recurso y no como razón para abstenerse de recurrir.
El Código no dice en el artículo 76 si los diez días son hábiles o calendario. Las concordancias que la compilación anexa a los artículos 76, 77 y 79 remiten a los artículos 59 y 62 de la Ley 4 de 1913, que no se leyeron en esta preparación; por tanto el cómputo hábil o calendario del plazo queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN y no debe afirmarse sin consultar esa fuente. Lo que sí es seguro es que el plazo corre desde el día siguiente a la notificación según los artículos 67 y 69, y que el vencimiento sin recurso conduce a la firmeza prevista en el numeral 3 del artículo 87.
Hay oportunidades que no siguen la regla de los diez días. Los recursos contra los actos presuntos pueden interponerse «en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez». La queja debe usarse dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la decisión que rechaza la apelación (artículo 74). En el procedimiento sancionatorio fiscal, el artículo 49A fija cinco días para interponer y sustentar la reposición y la apelación, quince días para resolver la reposición y tres meses para decidir la apelación contra la sanción, y manda enviar el expediente al superior dentro de los cinco días siguientes. Cada plazo es propio de su procedimiento; trasladar sin verificar los de uno a otro es una fuente de errores.
El lugar de presentación es el despacho del funcionario que dictó la decisión, salvo la queja. Si el funcionario competente no quiere recibirlos, el artículo 76 permite presentarlos ante el procurador regional o el personero municipal, quienes ordenarán recibirlos y tramitarlos e impondrán las sanciones que correspondan. Esta válvula protege al interesado contra la negativa de recibo, que de otro modo consumiría el plazo.
El trámite lo regula el artículo 79. Los recursos se tramitan en el efecto suspensivo, y los de reposición y apelación deben resolverse de plano, es decir, sin etapa probatoria, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas o que el funcionario que debe decidir las considere necesarias de oficio. Cuando se presentan pruebas con el recurso en una actuación con más de una parte, debe correrse traslado a las demás por cinco días. Si procede practicarlas, el término probatorio no puede superar treinta días; los términos inferiores pueden prorrogarse por una sola vez sin que la prórroga exceda ese límite; y el acto que decrete la práctica de pruebas debe indicar el día en que vence el término. Es una regla de seguridad: el interesado conoce cuándo se cierra el periodo y la autoridad no puede dejarlo abierto indefinidamente.
La actividad probatoria tiene un efecto sobre otro plazo. El artículo 86 suspende el término de dos meses del silencio negativo mientras dure la práctica de pruebas. Una lectura sistemática vincula esa suspensión con el límite máximo de treinta días del artículo 79, de modo que no puede prolongarse indefinidamente. Decretar pruebas innecesarias solo para ganar tiempo contrariaría, además, los principios de eficacia y celeridad que enuncian los numerales 11 y 13 del artículo 3.
El recurrente puede abandonar su recurso. El artículo 81 dice que de los recursos «podrá desistirse en cualquier tiempo», y el numeral 4 del artículo 87 hace quedar en firme el acto desde el día siguiente a la notificación de la aceptación del desistimiento. El efecto del desistimiento es, así, la firmeza del acto y no su revocatoria: quien desiste renuncia a que se revise lo que ya impugnó.
Ejemplo colombiano 1: aviso y comienzo del plazo
Una entidad distrital no logra notificar personalmente a un ciudadano una resolución que le niega un subsidio y le envía aviso con copia íntegra del acto. El aviso es entregado en su domicilio un miércoles. El ciudadano pregunta desde cuándo corre su plazo. Según el artículo 69, la notificación se considera surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega, es decir, el jueves, y el artículo 76 permite recurrir dentro de los diez días siguientes. Contar desde el miércoles o desde la fecha de la resolución acortaría indebidamente su término. Si el aviso omitió indicar los recursos, el artículo 69 lo hace defectuoso y el artículo 72 impide tener por hecha la notificación.
Ejemplo colombiano 2: recurso que sanea la notificación
Una empresa recibe de una autoridad nacional una multa cuya notificación no contenía los recursos procedentes ni los plazos. Pasados varios meses, la empresa presenta reposición y apelación. La autoridad quiere rechazarlos por extemporáneos. El artículo 72 dice que, sin los requisitos, no se tiene por hecha la notificación, a menos que el interesado revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos. Como el plazo no comenzó a correr con una notificación viciada, los recursos no pueden tacharse de extemporáneos; al interponerlos, la empresa se tiene por notificada por conducta concluyente.
Ejemplo colombiano 3: prueba en el recurso con dos interesados
En una actuación sobre una licencia que interesa a dos vecinos, uno de ellos recurre la decisión y pide un dictamen. La autoridad debe correr traslado del recurso y de la prueba al otro interesado por cinco días y, si decide practicarla, señalar un término probatorio no superior a treinta días, indicando en el auto la fecha de vencimiento. Si fija veinte días, puede prorrogarlo una sola vez hasta un máximo de treinta. Durante esos días no corre el término de dos meses del silencio negativo, y vencido el periodo la autoridad debe decidir con motivación sin necesidad de declarar cerrada la etapa.