Antes de redactar un recurso hay que responder tres preguntas que el Código organiza en artículos distintos. Primera: ¿contra qué acto cabe? La responden los artículos 74 y 75 de la Ley 1437 de 2011. Segunda: ¿quién puede interponerlo y cómo debe presentarse? Es la materia del artículo 77. Tercera: ¿qué ocurre si el escrito falla? La contesta el artículo 78. Mantener separadas las tres preguntas evita el error frecuente de tratar cualquier defecto como falta de procedencia o cualquier acto desfavorable como recurrible.
En cuanto a la procedencia, el artículo 74 establece que, «por regla general», los recursos proceden contra los actos definitivos, y el artículo 43 los define como los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación. El artículo 75 es el espejo: «No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa». Lo que cuenta es el efecto del acto y no su nombre. Un oficio que, sin decirlo, decide de fondo o impide seguir adelante es definitivo aunque lo llamen comunicación; un auto de mero impulso es de trámite aunque lo firme el director. El nombre es un indicio y el efecto jurídico, el criterio.
La Corte Constitucional ha revisado estos preceptos en dos ocasiones relevantes. La Sentencia C-007 de 2017 declaró exequibles los artículos 74 a 82 por el cargo de reserva de ley estatutaria, y la nota de vigencia de la compilación indica que la Sentencia C-466 de 2024 se inhibió de fallar sobre las expresiones «No habrá recurso» y «contra los de trámite, preparatorios» del artículo 75 por ineptitud de la demanda. Esa sentencia de 2024 no se leyó y, por tratarse de una decisión inhibitoria, no modifica el texto del artículo; se la menciona solo para que no se la tome por un pronunciamiento de fondo.
La cláusula «excepto en los casos previstos en norma expresa» funciona en ambos sentidos. Puede habilitar un recurso donde la regla general lo excluiría: el artículo 17 del Código, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, manda decretar el desistimiento y el archivo de una petición incompleta, cuando el peticionario no atiende el requerimiento, mediante acto motivado contra el cual «únicamente procede recurso de reposición». También puede cerrar el recurso donde el acto sería definitivo: el artículo 25, en la misma redacción, dispone que contra la decisión que rechaza una petición de información por reserva legal «no procede recurso alguno», salvo lo previsto en el artículo siguiente, que regula la insistencia ante el tribunal o el juez administrativo. El Código contiene otras exclusiones puntuales: no hay recursos contra el acto que decida la solicitud de pruebas (artículo 40), contra la decisión de plano que resuelve sobre la intervención de terceros (parágrafo del artículo 38) ni contra la decisión del conflicto de competencias administrativas (artículo 39).
Sobre quién recurre, el numeral 1 del artículo 77 exige que el recurso se interponga «por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido». Los terceros que intervienen conforme al artículo 38 tienen los mismos derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada. El artículo 77 añade que solo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados, y que si quien recurre obra como agente oficioso debe acreditar su calidad de abogado en ejercicio y prestar la caución señalada para garantizar que el representado ratificará su actuación en dos meses; si no hay ratificación, se hace efectiva la caución y se archiva el expediente. Con un matiz de régimen especial: el artículo 68 del Decreto 19 de 2012 dispone que ante las administraciones tributarias el apoderado no tiene que ser abogado, «salvo para la interposición de recursos». El alcance fino de esa norma dentro del estatuto tributario queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN, pues no se leyó ese estatuto.
La forma es sencilla. El recurso se interpone por escrito, que no requiere presentación personal si quien lo presenta ya fue reconocido en la actuación, y también «podrán presentarse por medios electrónicos». Esa admisión se apoya en la Ley 527 de 1999: su artículo 5 reconoce efectos jurídicos al mensaje de datos, y los artículos 6 y 7 tienen por cumplidos los requisitos de escrito y de firma cuando el mensaje es accesible y se usa un método confiable que identifique al iniciador. El Decreto 2364 de 2012 reglamenta el artículo 7 de la Ley 527 sobre firma electrónica; según su nota de vigencia, sus artículos fueron compilados en el Decreto 1074 de 2015. La presentación electrónica del recurso no se confunde con la notificación electrónica del artículo 56, que exige la aceptación previa del administrado.
El segundo inciso del artículo 77 enumera los requisitos: interponerse dentro del plazo legal por quien tiene legitimación; sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad; solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer; e indicar el nombre y la dirección del recurrente, y su dirección electrónica si desea ser notificado por ese medio. Una sustentación del tipo «no estoy de acuerdo» no cumple el numeral 2, que exige motivos concretos, es decir, una razón dirigida contra el acto. Pedir pruebas, en cambio, es una carga con otra consecuencia: quien no las solicita pierde la práctica a su instancia, pero esa omisión no autoriza el rechazo.
Esta diferencia se aprecia en el artículo 78, que ordena rechazar el recurso únicamente cuando falten los requisitos de los numerales 1, 2 y 4 del artículo anterior. La Sentencia C-146 de 2015 declaró exequible la expresión «4» del artículo 78 en el entendido de que, si la administración ya conoció el nombre y la dirección del recurrente, no puede rechazar el recurso. Antes del condicionamiento, el texto parecía imponer el rechazo ante cualquier omisión de esos datos; después, la causal solo opera cuando la autoridad carece de ellos. La Corte justificó el requisito general porque hay actuaciones en las que los afectados solo se vinculan al interponer el recurso, y consideró desproporcionado el rechazo cuando los datos ya constan.
Por último, el artículo 77 contiene una regla de acceso: «para el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma que el acto recurrido le exija», aunque podrá pagar lo que reconoce deber. La administración no puede condicionar la admisión del recurso al pago previo de la suma impuesta, salvo que una norma especial lo disponga, circunstancia que debe verificarse.
Ejemplo colombiano 1: solicitud de pruebas negada
En una actuación de una secretaría de salud municipal, un establecimiento pide un dictamen pericial y la autoridad lo niega mediante auto. El establecimiento interpone reposición contra ese auto. El artículo 40 establece que contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos, de modo que el recurso es improcedente. El establecimiento conserva la posibilidad de alegar la omisión probatoria cuando recurra el acto definitivo que decida el fondo. Tratar como definitivo ese auto sería un error, porque no resuelve el fondo ni hace imposible continuar.
Ejemplo colombiano 2: sobrino que recurre sin poder
Un empleado de una oficina de registro retira una licencia a una profesional que se encuentra fuera del país. Su sobrino, que no es abogado, interpone reposición y apelación a nombre de ella al tercer día del plazo, sin acreditar poder ni caución. El artículo 77 exige que el recurso lo interponga el interesado, su representante o su apoderado, y que el apoderado sea abogado en ejercicio; el agente oficioso debe serlo y prestar caución. Al faltar el requisito del numeral 1, el funcionario debe rechazarlo conforme al artículo 78. Contra el rechazo de la apelación procederá la queja, aunque la titular conserva el derecho de interponer ella misma los recursos si su plazo aún no ha vencido.
Ejemplo colombiano 3: multa condicionada al pago
Una alcaldía impone una multa a una empresa por una infracción a normas de espacio público y, al notificar, advierte que no recibirá el recurso si no se consigna antes el valor total. La empresa responde que el artículo 77 la libera de pagar la suma que el acto le exige para tramitar el recurso y que, si quiere, puede pagar lo que reconozca deber. La alcaldía debe recibir el recurso, previa verificación de plazo, legitimación, sustentación y datos del recurrente. Si la empresa reconoce deber una parte, puede pagarla, y la norma no condiciona a ese pago la admisión del recurso.