La apelación administrativa se define en el numeral 2 del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 como el recurso interpuesto «para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito» de la reposición: que la decisión se aclare, modifique, adicione o revoque. Su característica es el cambio de decisor. Mientras la reposición pide al autor del acto que se revise, la apelación lleva el asunto a una autoridad distinta, que no intervino en la expedición y que tiene sobre el funcionario recurrido una relación de jerarquía o de control funcional. La expresión «administrativo o funcional» importa: el superior puede ser quien dirige la entidad en la línea jerárquica, o quien, sin mando directo, tiene atribuida por la ley la competencia de revisar las decisiones de ese órgano.
La norma no autoriza la apelación contra cualquier acto definitivo. El párrafo que sigue al numeral 2 del artículo 74 excluye las decisiones de los ministros, de los directores de departamento administrativo, de los superintendentes, de los representantes legales de las entidades descentralizadas y de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. El párrafo siguiente agrega que tampoco son apelables las decisiones de los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. Estos supuestos tienen una explicación estructural: se trata de autoridades que ocupan el vértice de su organización y no tienen un superior administrativo o funcional al cual remitir el expediente. La regla no es una sanción al administrado, sino la consecuencia de que no existe a quién apelar.
La Sentencia C-248 de 2013 examinó el inciso relativo a las autoridades territoriales y lo declaró exequible frente al cargo de violación del artículo 29 de la Constitución. La Corte recordó que la doble instancia tiene rango constitucional pero no es absoluta, que el legislador puede establecer excepciones razonables y proporcionadas, y que en este caso la restricción persigue la autonomía territorial del artículo 287. Subrayó, además, que la facultad de impugnar una decisión de la administración puede cumplirse con medios distintos de la apelación: el recurso de reposición ante el mismo funcionario y el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa. De allí extrajo que la improcedencia de la apelación contra las máximas autoridades territoriales es consecuencia de la inexistencia de un superior jerárquico ante quien surtirla. Una lectura prudente, que es interpretación y no regla expresa de la sentencia, es que la apelación administrativa depende de lo que disponga la ley; el artículo 31 de la Constitución la reconoce para las sentencias judiciales «salvo las excepciones que consagre la ley».
La Sentencia C-007 de 2017 declaró exequibles los artículos 74 a 82 del Código, junto con los incisos 2 y 6 del artículo 161, por el cargo analizado: que, por regular los recursos, habrían debido tramitarse mediante ley estatutaria por integrar el núcleo del derecho de petición. La Corte concluyó que esas disposiciones son normas procesales de la actuación administrativa, propias del legislador ordinario, y que no pretenden regular de manera integral el derecho de petición. La precisión «por el cargo analizado» limita el alcance de la decisión: la sentencia no examinó otros posibles reparos contra esos artículos.
La apelación puede ejercerse de dos modos, según el artículo 76: directamente, o como subsidiaria de la reposición. Además, el mismo artículo dispone que «cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción». Esta es la diferencia práctica más importante con los demás recursos. El numeral 2 del artículo 161 exige, para pedir la nulidad de un acto administrativo particular, haber ejercido y decidido los recursos obligatorios. Si el acto era apelable y el interesado no apeló, el requisito de procedibilidad no se cumple, salvo que la autoridad no haya dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, caso en que el mismo numeral 2 declara inexigible el requisito. Por esa razón, conocer si un acto es apelable no es un asunto académico: de ello depende que la puerta judicial esté abierta.
El recurso se presenta ante el funcionario que dictó la decisión, no ante el superior. El artículo 76 ordena que los recursos, salvo el de queja, se presenten ante quien expidió el acto, y prevé que, si ese funcionario no quiere recibirlos, pueden presentarse ante el procurador regional o el personero municipal para que ordene recibirlos y tramitarlos. El funcionario recurrido tampoco decide la apelación: le corresponde recibirla. El artículo 76 no detalla la remisión del expediente, que el artículo 49A sí regula para el procedimiento sancionatorio fiscal, con cinco días. Cuando la apelación se interpone en subsidio, la lectura natural de su carácter subsidiario es que solo procede enviarla si la reposición no satisface la pretensión.
El trámite está gobernado por el artículo 79: el recurso se tramita en el efecto suspensivo y se resuelve de plano, salvo que al interponerlo se hayan solicitado pruebas o que el funcionario que debe decidir las considere necesarias de oficio. La consecuencia del efecto suspensivo es que el acto apelado no puede ejecutarse. El artículo 87 coloca la firmeza «desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos», y el artículo 89 permite la ejecución inmediata de los actos en firme. Entre la interposición y la decisión, el acto existe, pero no es ejecutorio.
El artículo 80 fija el contenido de la decisión del superior: debe ser motivada y resolver todas las peticiones oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso. El superior no está limitado a confirmar o revocar: puede aclarar, modificar o adicionar, que son los mismos propósitos del recurso. Para apoyar esa labor, el artículo 82, con el inciso que le añadió el artículo 16 de la Ley 2080 de 2021, permite al Gobierno nacional crear mesas de trabajo, temporales o permanentes, con funcionarios de distintas entidades, para asesorar la decisión de las apelaciones contra actos de entidades del orden nacional. La misma norma advierte que ese apoyo «no es vinculante» para el funcionario que resuelve; la responsabilidad de la decisión no se diluye en la mesa.
La falta de decisión oportuna produce el silencio negativo del artículo 86: transcurridos dos meses desde la interposición de la reposición o de la apelación sin notificar decisión expresa, se entiende negativa. El plazo se suspende durante la práctica de pruebas, y el silencio no exime a la autoridad de responsabilidad ni le impide resolver mientras no se haya notificado el auto admisorio de la demanda. La regla tiene excepciones especiales, como el artículo 52 del mismo Código para el procedimiento sancionatorio y el artículo 49A para el fiscal, que se estudian en el tema de la decisión de los recursos.
Ejemplo colombiano 1: superintendente que impone una multa
Una superintendencia de orden nacional sanciona con multa a una empresa mediante resolución firmada por el superintendente. La empresa interpone «reposición y, en subsidio, apelación». El artículo 74 niega la apelación de las decisiones de los superintendentes, así que la autoridad debe rechazar la apelación como improcedente y tramitar la reposición. Como no existe apelación, el único recurso administrativo es la reposición, que no es obligatoria: la empresa puede reponer o acudir directamente al juez.
Ejemplo colombiano 2: dirección regional de una unidad administrativa
Un director regional de una unidad administrativa especial del orden nacional niega mediante resolución el registro solicitado por una cooperativa. La resolución, notificada por aviso, enuncia que contra ella proceden reposición y apelación ante el director general. El artículo 74 no excluye esta decisión, pues quien la profirió no es ministro, superintendente ni representante legal de la entidad, y existe un inmediato superior administrativo. Si la cooperativa deja pasar el plazo sin apelar, no habrá cumplido el requisito del numeral 2 del artículo 161 para demandar la nulidad. Si, en cambio, el aviso hubiera omitido indicar los recursos y los plazos, la notificación habría quedado viciada según los artículos 69 y 72, y el plazo no se habría iniciado.
Ejemplo colombiano 3: apelación ante el silencio
Un ciudadano apeló en febrero la decisión de un instituto departamental que le negó una autorización. El 20 de abril no ha recibido respuesta, sin que se hubiera practicado ninguna prueba. Han transcurrido más de dos meses desde la interposición, así que opera el silencio negativo del artículo 86 y el ciudadano puede demandar. Si decide esperar y el superior resuelve expresamente antes de notificarse un auto admisorio, la decisión es válida; pero si ya se notificó el auto admisorio, la autoridad ya no puede resolver el recurso.