El numeral 3 del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 enuncia el tercer recurso con una fórmula breve: la queja procede «cuando se rechace el de apelación». A diferencia de la reposición y la apelación, no ataca el contenido de la decisión de fondo sino un acto intermedio: la providencia por la cual el funcionario competente se niega a dar curso a la apelación. Su objeto es controlar esa negativa. El superior debe examinar si el rechazo estuvo bien fundado, no si el acto de fondo fue acertado, aunque de su decisión depende que el segundo examen llegue a producirse.
El texto agrega tres reglas. La queja es facultativa; puede interponerse «directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión», mediante escrito al que se acompañe copia de la providencia que negó el recurso; y debe usarse dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior «ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso». Estas reglas la separan de los otros dos recursos en un punto de forma: el artículo 76 ordena presentar los recursos ante el funcionario que expidió la decisión, «salvo lo dispuesto para el de queja». La queja salta ese primer filtro, y esa excepción parece obedecer a que quien rechazó la apelación sería juez de su propio rechazo, aunque el texto no enuncia esa razón.
El carácter facultativo tiene la misma consecuencia que en la reposición. El último inciso del artículo 76 dice que los recursos de reposición y de queja «no serán obligatorios». Como el numeral 2 del artículo 161 exige agotar solo los recursos obligatorios, el interesado no pierde por omitir la queja la posibilidad de demandar el acto de fondo. Lo que los textos aquí leídos no resuelven es qué efecto tiene, frente a ese numeral 2, que la apelación obligatoria haya sido rechazada y la queja no se haya intentado. Esa cuestión de articulación queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN con jurisprudencia del Consejo de Estado que no se leyó.
La conexión con los requisitos del recurso explica por qué el artículo 78 menciona la queja. Ese artículo dispone que si el escrito del recurso no cumple los requisitos de los numerales 1, 2 y 4 del artículo 77, el funcionario competente debe rechazarlo, y agrega: «Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja». Esos numerales cubren interponer el recurso dentro del plazo y por quien tiene legitimación, sustentarlo con expresión concreta de motivos e indicar el nombre y la dirección del recurrente. De modo que un recurso extemporáneo, interpuesto por quien no es interesado ni apoderado, sin motivos concretos o sin identificar al recurrente, puede ser rechazado, y si era una apelación la queja es el medio para controlar ese rechazo. En cambio, el numeral 3, que exige solicitar y aportar pruebas, no figura entre las causales: no pedir pruebas no autoriza a rechazar.
La Sentencia C-146 de 2015 permite ver el recurso en acción. La Corte examinó la causal del numeral 4, por la omisión del nombre y la dirección, y la declaró exequible en el entendido de que, cuando la administración haya conocido previamente el nombre y la dirección del recurrente, no podrá rechazar el recurso. En su razonamiento, el rechazo por esa omisión es una consecuencia proporcional que «puede ser reconsiderada a través del recurso de queja», salvo cuando la autoridad ya tenía esos datos, caso en el cual el rechazo de plano vulnera el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia. Un escrito de queja contra un rechazo así dirá, con apoyo en esa decisión, que la causal no podía aplicarse porque el expediente ya contenía la información.
Conviene precisar los límites del recurso según el texto. Primero, la queja del Código se vincula con la apelación; los artículos 74 y 78 no la prevén contra el rechazo de la reposición. Una consecuencia de esa lectura literal es que quien ve rechazada su reposición no tiene queja, pero tampoco la necesita para llegar al juez, porque la reposición no es obligatoria. Segundo, el artículo 74 no fija un plazo al superior para decidir, y el artículo 86 solo regula el silencio frente a los recursos de reposición y apelación. Si el superior no resuelve la queja, los textos leídos no atribuyen un efecto expreso; cualquier conclusión sobre silencio en la queja es PENDIENTE DE VERIFICACIÓN.
El efecto de la queja sobre la firmeza del acto es otra zona de cautela. El artículo 79 ordena tramitar «los recursos» en el efecto suspensivo y el numeral 2 del artículo 87 sitúa la firmeza el día siguiente a la notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. Una lectura literal sugiere que mientras la queja esté pendiente el acto no queda en firme. No se leyó jurisprudencia que confirme esa lectura, así que se ofrece como interpretación y no como regla.
Debe evitarse confundir esta queja con la del proceso judicial. La Ley 2080 de 2021 modificó en su artículo 65 el artículo 245 del Código y dispuso que la queja judicial se interpone ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, y también cuando la apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley o no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, aplicando para su trámite el artículo 353 del Código General del Proceso. Ese régimen opera dentro de los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa; no se traslada automáticamente al procedimiento administrativo, cuyo texto es el del artículo 74.
En el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal hay una regla propia. El artículo 49A, adicionado por el artículo 7 de la Ley 2080, dice que los recursos de reposición, apelación y queja proceden contra las decisiones que imponen una sanción fiscal, y que la queja se puede «interponer y sustentar» dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la decisión que niega la apelación; si no se hace oportunamente, «se rechazará». Allí el texto resuelve expresamente la consecuencia de la extemporaneidad, que el artículo 74 general no enuncia.
Ejemplo colombiano 1: apelación rechazada por extemporánea
El subdirector administrativo de un instituto descentralizado departamental niega una solicitud de reconocimiento. Una ciudadana apela, pero la subdirección rechaza la apelación por extemporánea al contar los diez días desde la entrega del aviso. La ciudadana advierte que, según el artículo 69, la notificación por aviso se considera surtida al finalizar el día siguiente al de su entrega, de modo que su escrito fue oportuno. Presenta queja directamente ante el director del instituto, con copia de la providencia que rechazó el recurso, dentro de los cinco días siguientes a su notificación. El superior ordenará remitir el expediente y decidirá lo que sea del caso.
Ejemplo colombiano 2: rechazo pese a datos conocidos
Una dirección seccional de una entidad nacional que impuso una sanción a un taller rechaza su apelación porque el escrito no indicó el nombre ni la dirección del recurrente. Sin embargo, la actuación se inició de oficio contra ese taller y su dirección ya figuraba en el expediente y en la notificación de la sanción. El taller interpone queja con apoyo en la Sentencia C-146 de 2015, que condicionó la causal del numeral 4 para los casos en que la administración ya conoce los datos. Aunque la causal es proporcional en general, aquí el rechazo no podía fundarse en ella, y el superior debe valorarlo al decidir la queja.
Ejemplo colombiano 3: queja fiscal tardía
Una contraloría impone una sanción dentro de un procedimiento administrativo sancionatorio fiscal y niega la apelación del sancionado, notificándole la decisión un lunes. El sancionado presenta y sustenta la queja diez días después. El artículo 49A concede cinco días siguientes a la notificación de la decisión que niega la apelación para interponer y sustentar la queja, y ordena rechazarla si no se hace oportunamente. La queja es extemporánea y debe rechazarse. Esta consecuencia expresa del artículo 49A no se extiende por analogía a todo procedimiento administrativo sin verificar su texto.