El expediente es el soporte material de la actuación: reúne lo que el interesado aporta, lo que la autoridad produce y lo que se practica en el trámite. El artículo 36 de la Ley 1437 de 2011 ordena que los documentos y diligencias relacionados con una misma actuación se organicen en un solo expediente, al cual se acumulan, con el fin de evitar decisiones contradictorias, otros que se tramiten ante la misma autoridad, de oficio o a petición del interesado. La unidad del expediente permite que la decisión se funde en todo lo que obra sobre el asunto y que las partes puedan conocerlo y controvertirlo. Cómo foliar o clasificar los documentos pertenece a la gestión documental, que la Ley 594 de 2000 somete a deberes de organización, preservación y control de los archivos públicos.
La acumulación tiene dos escalas. Dentro de una misma autoridad opera de oficio o a petición de cualquier interesado, y su criterio rector es la coherencia: dos trámites sobre el mismo predio, el mismo contrato o el mismo investigado no deberían terminar con decisiones incompatibles. Entre autoridades distintas, el inciso segundo del artículo 36 dispone que la acumulación se hace en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación. Si alguna de las autoridades se opone, se puede acudir, sin más trámite, al mecanismo de definición de competencias administrativas. Ese mecanismo está en el artículo 39: si ambas autoridades se declaran incompetentes o se consideran competentes, decide la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado cuando el conflicto es entre autoridades nacionales, entre nacionales y territoriales o entre territoriales de distintos departamentos, y el tribunal administrativo correspondiente en los demás conflictos entre autoridades del orden departamental, distrital o municipal. Con la redacción del artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fija edicto por cinco días para alegatos y se decide dentro de los cuarenta días siguientes, sin recurso. Mientras tanto, los términos del artículo 14 se suspenden.
El tercer inciso del artículo 36 introduce la regla de los cuadernos separados: con los documentos que por mandato de la Constitución o de la ley tengan carácter reservado y obren en un expediente, se hace cuaderno separado. Así el resto puede consultarse sin exponer lo reservado. Para saber qué es reservado, el artículo 24, sustituido por la Ley 1755 de 2015, parte de una regla estricta: solo tienen carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la ley. Su lista incluye lo relacionado con la defensa o seguridad nacionales y los datos que involucran la intimidad, como las hojas de vida, la historia laboral, los expedientes pensionales y la historia clínica, además del secreto comercial o industrial, el secreto profesional y los datos genéticos. El parágrafo precisa que la información de los numerales 3, 5, 6 y 7 solo puede ser solicitada por su titular, sus apoderados o personas autorizadas con facultad expresa; según la nota de vigencia de la compilación, la Corte Constitucional lo declaró condicionalmente exequible en la Sentencia C-951 de 2014, en el entendido de que esa regla también se aplica a los datos genéticos del numeral 8. Una reserva no se crea por una circular interna: la fija la ley o no existe.
El derecho de acceso es la contrapartida. El artículo 74 de la Constitución reconoce a todas las personas el derecho de acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley, y el inciso cuarto del artículo 36 lo desarrolla: cualquier persona tiene derecho a examinar los expedientes en el estado en que se encuentren, salvo los documentos o cuadernos reservados, y a obtener copias y certificaciones en los plazos del artículo 14. El derecho no se limita a las partes. El numeral 2 del artículo 5 añade que las copias se obtienen a costa del interesado, y el artículo 29 precisa que su precio no puede exceder el valor de la reproducción. Además, el numeral 1 del artículo 14 fija diez días para las peticiones de documentos e información y dispone que, si en ese lapso no se responde, se entiende para todos los efectos legales que la solicitud fue aceptada y las copias se entregan dentro de los tres días siguientes. El alcance de esta consecuencia frente a documentos reservados es una cuestión que el texto leído no resuelve y queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN.
Cuando la autoridad niega la entrega por reserva, el artículo 25 le impone exigencias: la decisión debe ser motivada, indicar en forma precisa las disposiciones legales que impiden entregar la información y notificarse al peticionario. Contra ella no procede recurso, salvo el mecanismo de insistencia, y la restricción no se extiende a otras piezas del expediente que no estén cubiertas por la reserva. En virtud del artículo 26, si la persona insiste, decide en única instancia el tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentran los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital, o el juez administrativo si son autoridades distritales y municipales; la nota de vigencia registra que la Sentencia C-951 de 2014 condicionó el artículo en el entendido de que, en los municipios donde no exista juez administrativo, el recurso puede instaurarse ante cualquier juez del lugar. El juez decide dentro de los diez días siguientes a recibir la documentación, plazo que se interrumpe en los supuestos que el artículo enumera. El recurso de insistencia se interpone por escrito, sustentado, en la diligencia de notificación o dentro de los diez días siguientes. La Ley 1712 de 2014 refuerza el control: en sus artículos 18 y 19 el acceso solo puede negarse de manera motivada y por escrito. Y el artículo 27 del código aclara que la reserva no es oponible a las autoridades judiciales, legislativas ni administrativas competentes que pidan los documentos para sus funciones.
Cuando el procedimiento se adelanta por medios electrónicos, la unidad del expediente se traslada al expediente electrónico. El artículo 59, en la redacción de la Ley 2080, lo define como el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan, y exige que garantice autenticidad, integridad y disponibilidad. La autoridad debe garantizar su seguridad digital y su conservación. El artículo 58 ordena archivar en el mismo medio los documentos de un procedimiento electrónico y conservar, para los actos individuales, las fechas de expedición, notificación y archivo. Según el artículo 61, las autoridades controlan los documentos electrónicos enviados y recibidos, con fecha y hora, y acusan recibo con el número de radicado. Ese acuse, de acuerdo con el artículo 62, es prueba del envío del interesado y de la recepción por la autoridad.
Finalmente, la composición del expediente está limitada por la carga que la ley impone al interesado. El numeral 4 del artículo 9 prohíbe exigir constancias, certificaciones o documentos que reposen en la respectiva entidad, regla que el artículo 9 del Decreto 19 de 2012 repite y completa permitiendo indicar la entidad donde reposan los documentos para que los requiera directamente. La autoridad completa el expediente con lo que ya tiene.
Ejemplo colombiano 1: dos trámites sobre el mismo predio ante autoridades distintas
Una constructora presenta el 3 de febrero de 2025 ante una superintendencia hipotética de orden nacional una queja sobre el uso de un lote, y el 20 de febrero otra petición sobre el mismo lote ante la alcaldía del municipio. La alcaldía considera que ambos trámites deben acumularse en la superintendencia, pero esta se opone. El análisis: el inciso segundo del artículo 36 dispone que la acumulación entre autoridades distintas se hace donde se realizó la primera actuación, es decir, la superintendencia. Como una se opone, se acude, sin más trámite, al mecanismo del artículo 39. Al involucrar una autoridad nacional y una territorial, conoce la Sala de Consulta y Servicio Civil, que decide sin recurso, y entre tanto se suspenden los términos del artículo 14.
Ejemplo colombiano 2: cuaderno separado con la historia laboral de un rector
En una secretaría de educación departamental hipotética se tramita en 2025 una actuación sancionatoria contra el rector de un colegio. El expediente incluye su historia laboral. Un periodista pide copia de todo el expediente. Primero, el inciso tercero del artículo 36 exige un cuaderno separado para lo reservado, y el numeral 3 del artículo 24 incluye la historia laboral. Segundo, el resto puede examinarse y copiarse, a costa del solicitante. Tercero, la negativa sobre la historia laboral debe indicar las disposiciones aplicables y notificarse, según el artículo 25. Cuarto, si el periodista insiste, decide el tribunal administrativo, por ser autoridad departamental.
Ejemplo colombiano 3: negativa genérica de un municipio
Una veeduría solicita en septiembre de 2025 a una alcaldía hipotética copia de los informes de supervisión de una obra. La alcaldía responde por oficio que son «documentos internos reservados», sin citar norma. El análisis comienza con el artículo 24: solo es reservado lo que la Constitución o la ley sometan expresamente a reserva, y un calificativo interno no basta. El artículo 25 exige motivación y mención precisa de las disposiciones. Si la veeduría insiste, el artículo 26 señala que decide el juez administrativo, por tratarse de una autoridad municipal, dentro de diez días, y el recurso de insistencia debe presentarse sustentado en la notificación o dentro de los diez días siguientes.