El artículo 4 de la Ley 1437 de 2011 enumera cuatro maneras de iniciar una actuación administrativa: por quienes ejercen el derecho de petición en interés general, por quienes lo ejercen en interés particular, por quienes obran en cumplimiento de una obligación o deber legal y por las autoridades, oficiosamente. Cada vía activa reglas distintas sobre quién puede intervenir, desde cuándo corren los términos y qué debe informar la autoridad, así que conviene identificarla antes de analizar el trámite.
La petición es la vía más frecuente. Según el artículo 13, sustituido por la Ley 1755 de 2015, toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición del artículo 23 de la Constitución, sin que sea necesario invocarlo. Así, una solicitud de licencia, una queja o un recurso reciben trato de petición aunque su autor no use esa palabra. El mismo artículo agrega que el ejercicio del derecho es gratuito y no exige abogado. Dentro de las peticiones, el código distingue las de interés general, que buscan un beneficio que trasciende al peticionario, y las de interés particular, que persiguen una situación propia. La distinción no cambia el término de respuesta, pero sí la posibilidad de que otras personas intervengan, como se verá al estudiar los terceros.
La forma de presentar la petición es amplia. El artículo 15 permite hacerlo verbalmente, dejando constancia, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. El numeral 1 del artículo 5, en la redacción de la Ley 2080 de 2021, añade que las peticiones pueden adelantarse por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible, aun fuera de las horas y días de atención al público. Cuando la petición se envía por medio electrónico, el parágrafo 1 del artículo 15 toma como fecha y hora de radicación las registradas en ese medio, lo que fija el punto de partida de los términos. El artículo 54 reconoce el derecho de actuar por medios electrónicos previo registro gratuito, pero exime del registro a las peticiones de información y consulta hechas por correo electrónico.
La autoridad no puede cerrar la puerta de entrada. El parágrafo 2 del artículo 15 prohíbe negarse a recibir y radicar solicitudes y peticiones respetuosas, y el numeral 1 del artículo 9 repite la prohibición e incluye la de negarse a expedir constancias. Si falta algún documento, el funcionario debe indicarlo en el acto de recibo, y si el peticionario insiste, se radica dejando constancia de lo faltante. Pedir que el ciudadano regrese con un escrito formal para recibir una petición verbal que el código permite es una práctica contraria a estos textos; el parágrafo 3 sí autoriza a cada entidad a definir la oficina o dependencia donde se reciben las peticiones verbales.
El artículo 16 fija el contenido mínimo: la autoridad destinataria, los datos del solicitante y su dirección para recibir correspondencia, el objeto, las razones, la relación de documentos y la firma cuando corresponda. Su primer parágrafo ordena examinar integralmente la petición y prohíbe estimarla incompleta por falta de requisitos que no estén en el marco jurídico vigente, que no sean necesarios o que reposen en los archivos de la propia autoridad. El segundo impide rechazarla por fundamentación inadecuada o incompleta. Según el artículo 21, si la autoridad no es la competente debe informarlo de inmediato cuando la petición es verbal, o dentro de los cinco días siguientes si fue escrita, y remitirla al competente con copia al peticionario. Las consecuencias de un requerimiento por petición incompleta y los plazos para responder se estudian en el subtema de términos.
La tercera vía, la de quienes obran en cumplimiento de una obligación o deber legal, abarca actuaciones que no nacen de un deseo de obtener algo, sino de una carga: presentar una declaración, una liquidación privada o un informe exigido por la ley. El numeral 2 del artículo 9 prohíbe negarse a recibir los escritos, declaraciones o liquidaciones necesarios para cumplir una obligación legal, aunque permite prevenir al interesado sobre deficiencias de su escrito. La autoridad advierte, pero no devuelve el escrito.
La cuarta vía es la oficiosa. El artículo 35, en su inciso segundo, dispone que cuando las autoridades proceden de oficio, los procedimientos únicamente pueden iniciarse mediante escrito, y por medio electrónico solo cuando lo autoricen el código o la ley, y que deben informar la iniciación de la actuación al interesado para que ejerza su derecho de defensa. Dos exigencias quedan claras: el acto de apertura debe constar por escrito y el destinatario debe enterarse de él. En los procedimientos sancionatorios, el artículo 47 precisa que pueden iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona; si las averiguaciones preliminares muestran méritos, la autoridad lo comunica al interesado y, concluidas, formula cargos mediante acto motivado, notificado personalmente, contra el cual no procede recurso. La lectura de este curso es que las averiguaciones preliminares no equivalen todavía a un procedimiento sancionatorio, aunque el texto no lo diga en esos términos; por eso la comunicación de los méritos es una garantía temprana.
Elegir la vía de inicio tiene efectos posteriores. El desistimiento expreso del artículo 18 permite al peticionario retirar su solicitud en cualquier tiempo, pero la autoridad puede continuar de oficio la actuación por razones de interés público, mediante resolución motivada. Una actuación nacida de una petición de interés general se concluye con una decisión que, según el artículo 65, se comunica por cualquier medio eficaz. Y el impulso oficioso es un deber permanente: el numeral 13 del artículo 3 obliga a las autoridades a impulsar los procedimientos oficiosamente, sin esperar que el interesado reclame cada paso.
Finalmente, el procedimiento común no es el único posible. El artículo 34 y el inciso tercero del artículo 2 mandan aplicar el código sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales, y el inciso segundo del artículo 2 excluye de la Parte Primera los procedimientos militares o de policía que requieren decisiones de aplicación inmediata y la facultad de libre nombramiento y remoción. Conviene preguntar primero si una ley especial regula la actuación concreta.
Ejemplo colombiano 1: apertura oficiosa por captación de agua
Una corporación autónoma regional hipotética advierte, en una visita del 12 de febrero de 2025, que una finca capta agua de una quebrada sin concesión. Su director ordena iniciar una actuación sancionatoria y, para ganar tiempo, la oficina jurídica sugiere avisar solo por llamada telefónica al propietario. El análisis es el siguiente. Primero, la vía es la del numeral 4 del artículo 4, oficiosa. Segundo, el inciso segundo del artículo 35 exige que el inicio conste por escrito y que se informe al interesado, de modo que la llamada no basta. Tercero, el artículo 47 permite adelantar averiguaciones preliminares y, si hay méritos, comunicarlo antes de formular cargos. Cuarto, el acto de cargos se notifica personalmente y no admite recurso.
Ejemplo colombiano 2: petición verbal en una secretaría de salud
Un ciudadano acude el 5 de agosto de 2025 a la secretaría de salud de un departamento hipotético para pedir la corrección de un dato en su afiliación. El funcionario le dice que no se recibe nada sin escrito radicado en línea. Primero, el artículo 15 admite la petición verbal con constancia y el numeral 1 del artículo 5 reconoce el derecho de presentarla verbalmente o por cualquier medio idóneo. Segundo, el parágrafo 2 del artículo 15 y el numeral 1 del artículo 9 prohíben negarse a recibirla. Tercero, el inciso cuarto del artículo 15 permite exigir escrito para ciertas peticiones, pero entonces la entidad debe ofrecer formularios sin costo, y el relato no indica que lo haya hecho; lo que sí cabe es indicarle la dependencia designada para las peticiones verbales, según el parágrafo 3. Cuarto, si el ciudadano pide constancia de haberla presentado, el funcionario debe expedirla en forma sucinta.
Ejemplo colombiano 3: solicitud sin invocar el derecho de petición
Un comerciante radica el 3 de marzo de 2025 ante una alcaldía hipotética una solicitud de certificado de uso del suelo, sin mencionar el derecho de petición. La entidad responde que no es una petición sino un trámite y que su manual interno le da cuarenta días para responder. El análisis comienza con el artículo 13: toda actuación iniciada por una persona implica el ejercicio del derecho de petición sin necesidad de invocarlo. Después, el artículo 14 fija quince días salvo norma legal especial, y un manual interno no es una norma legal. Si hay una ley que fije otro plazo, esa regla prevalecería. Por último, el parágrafo del artículo 14 solo permite ampliar el plazo con aviso previo al vencimiento.