El artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 impone a la entidad estatal un deber de análisis: hacer, durante la etapa de planeación, el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del proceso de contratación desde la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional, técnica y de análisis de riesgo, y dejar constancia de él en los Documentos del Proceso. Esa es la fórmula del texto original y subsiste en la versión que introdujo el Decreto 997 de 2026. La norma habla de «análisis del sector», no de «estudio de mercado». Los textos legales y reglamentarios leídos para este capítulo no definen el estudio de mercado; en la práctica contractual designa la recopilación de precios, cotizaciones, históricos y condiciones de la oferta con la que la entidad sustenta el valor estimado, y es una parte del análisis del sector, que es más amplio porque incluye el marco jurídico, la estructura de los oferentes, los aspectos financieros y técnicos y los riesgos. Los manuales y guías de Colombia Compra Eficiente que desarrollan la metodología no se leyeron y su contenido queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN.
El análisis cumple funciones que el propio ordenamiento enlaza. La primera es sustentar el valor estimado: el numeral 4 de los estudios previos exige indicar el valor estimado del contrato y la justificación del mismo y, cuando está determinado por precios unitarios, la forma como se calcularon. La segunda es fijar los requisitos habilitantes: el artículo 2.2.1.1.1.6.2 ordena establecerlos en los pliegos o en la invitación teniendo en cuenta el riesgo del proceso, el valor del contrato, el análisis del sector económico respectivo y el conocimiento de fondo de los posibles oferentes desde la perspectiva comercial, y prohíbe limitarse a la aplicación mecánica de fórmulas financieras. La tercera es decidir la división en lotes: el artículo 2.2.1.2.4.2.19 remite expresamente al análisis del sector económico y de los oferentes. La cuarta es detectar ofertas anormales: el artículo 2.2.1.1.2.2.4 dispone que, si de acuerdo con la información obtenida en el deber de análisis el valor de una oferta parece artificialmente bajo, la entidad debe requerir al oferente para que explique las razones, y el comité evaluador debe recomendar rechazarla o continuar su análisis; si el valor responde a circunstancias objetivas del oferente que no ponen en riesgo el cumplimiento del contrato, la evaluación continúa. Por su parte, el numeral 6 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 hace responder a los contratistas que formulen propuestas con condiciones económicas artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación.
Otra función es alimentar la selección objetiva. El numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, en la redacción del artículo 88 de la Ley 1474 de 2011, dispone que la entidad efectuará las comparaciones mediante el cotejo de los ofrecimientos y la consulta de precios o condiciones del mercado, y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados. La consulta del mercado, entonces, no es solo un asunto de la etapa previa: el conocimiento que ella produce se usa también para evaluar las ofertas recibidas.
La versión del artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 997 de 2026 añade tres exigencias. El análisis debe considerar los impactos económicos, sociales y ambientales directos e indirectos identificados en las etapas del ciclo de vida del bien, obra o servicio; la entidad debe evaluar si los recursos con que cuenta son susceptibles de reutilizarse para satisfacer las necesidades o si es posible repararlos y mejorarlos, fomentando el uso circular y minimizando residuos; y el análisis debe ser proporcional al valor y la complejidad del proceso, la naturaleza del objeto, el tipo de contrato y los riesgos identificados. Como esa versión entra a regir de manera progresiva según el artículo 14 del decreto, la versión aplicable a cada proceso depende del grupo de la entidad y de la fecha de publicación del aviso, y su cómputo exacto queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN. El ciclo de vida lo define el mismo decreto, en una definición también nueva, como las etapas de investigación y desarrollo, diseño, producción o construcción, comercialización, transporte, instalación, uso u operación, mantenimiento, reposición y eliminación o desmantelamiento final, con una adaptación para bienes intangibles y servicios.
El decreto prevé además instrumentos específicos de consulta al mercado. El artículo 2.2.1.1.1.6.8, adicionado por el Decreto 142 de 2023, permite a las entidades realizar consultas al mercado mediante Ferias de Negocios Inclusivas, para generar insumos del análisis del sector y para identificar obstáculos que limiten la participación de las Mipymes. En las compras públicas de tecnología e innovación, el artículo 2.2.1.1.1.6.5, adicionado por el Decreto 442 de 2022, ordena que la entidad, con base en el estudio del sector, determine si existen soluciones en el mercado, si requieren ajustes o si es necesario crear una completamente nueva, y en ese caso realice una convocatoria de soluciones innovadoras que se publica en el SECOP; el diálogo técnico posterior del artículo 2.2.1.1.1.6.6 produce insumos para los estudios previos y para ajustar el análisis del sector.
Ese diálogo con el mercado tiene un límite jurídico. El artículo 2.2.1.1.1.6.6 exige que las reglas del diálogo garanticen la transparencia y promuevan la participación de una pluralidad de interesados, que se protejan los secretos comerciales y la propiedad intelectual, y que, si la entidad decide iniciar un proceso de contratación, implemente mecanismos para evitar el intercambio de información comercial sensible entre los interesados con el fin de prevenir la colusión. Esas reglas están dictadas para la compra de innovación, pero ilustran un criterio general: consultar no es negociar ni crea expectativa de contratación. La norma aclara que la convocatoria y el diálogo no obligan a publicar el aviso ni a suscribir el contrato.
Si el análisis es omitido o superficial, las consecuencias aparecen en cadena: estudios previos con valor mal justificado, requisitos habilitantes desproporcionados que restringen la concurrencia, pliegos que no reconocen la estructura real del mercado y procesos que se declaran desiertos o contratos que se adicionan para ajustar precios. Como falta, el numeral 3 del artículo 54 de la Ley 1952 de 2019 tipifica participar en la etapa precontractual en detrimento del patrimonio público o con desconocimiento de los principios; una nota del Normograma recuerda que la Corte Constitucional condicionó la norma equivalente de la ley anterior a que la conducta sea concreta y esté descrita en normas de aplicación directa, de modo que no basta invocar «mal análisis» sin señalar la regla específica infringida.
Ejemplo colombiano 1: un presupuesto basado en una sola cotización
Un instituto descentralizado del orden nacional estima el valor de un servicio de vigilancia con la cotización de un único proveedor, que además luego participa en el proceso. Primero, el numeral 4 del artículo 2.2.1.1.2.1.1 exige justificar el valor estimado, y una sola cotización no muestra el comportamiento del sector. Segundo, el artículo 2.2.1.1.1.6.1 exige conocer el sector desde las perspectivas comercial y financiera, entre otras. Tercero, la entidad debe ampliar la consulta a otros oferentes y dejar constancia del análisis en los Documentos del Proceso antes de publicar el proyecto de pliegos.
Ejemplo colombiano 2: la oferta que parece artificialmente baja
En una selección de suministro de uniformes para una gobernación, una oferta propone un precio muy inferior al estimado en el análisis del sector. Primero, el artículo 2.2.1.1.2.2.4 ordena requerir al oferente para que explique las razones del valor ofrecido. Segundo, el comité evaluador analiza las explicaciones y recomienda rechazar la oferta o continuar con su análisis. Tercero, si el precio responde a circunstancias objetivas del oferente, como un inventario propio o una producción integrada, que no ponen en riesgo el cumplimiento, la entidad debe continuar con la evaluación; rechazarla por el solo hecho de ser baja sin haber pedido explicación sería decidir sin agotar el procedimiento previsto.
Ejemplo colombiano 3: una feria de negocios para estructurar los lotes
Una alcaldía que prepara la compra de mobiliario escolar convoca a productores locales a una Feria de Negocios Inclusiva antes de definir el proceso. Primero, el artículo 2.2.1.1.1.6.8 le permite hacer consultas al mercado de ese modo para generar insumos del análisis del sector. Segundo, la información recogida sirve para identificar obstáculos a la participación de las Mipymes, por ejemplo volúmenes o garantías que solo una gran empresa puede cumplir. Tercero, esos hallazgos alimentan la decisión sobre la división en lotes del artículo 2.2.1.2.4.2.19; en lectura doctrinal, haber participado en la feria no da ventaja, porque la selección sigue las reglas del pliego.