El numeral 6 del artículo 5 de la Ley 1437 de 2011 reconoce el derecho a «recibir atención especial y preferente si se trata de personas en situación de discapacidad, niños, niñas, adolescentes, mujeres gestantes o adultos mayores, y en general de personas en estado de indefensión o de debilidad manifiesta», con remisión al artículo 13 de la Constitución. Ese artículo, que consagra la igualdad, ordena al Estado promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados y proteger especialmente a quienes, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. El artículo 3 del CPACA recoge la idea en el principio de igualdad: las autoridades dan el mismo trato y protección a todos, pero serán objeto de trato y protección especial las personas en circunstancias de debilidad manifiesta. La atención preferente es el medio para que la igualdad formal no oculte desventajas reales.
Otros artículos de la Constitución sostienen a los destinatarios. El artículo 44 dispone que los derechos de los niños prevalecen sobre los de los demás y que cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento. El artículo 46 compromete al Estado, la sociedad y la familia en la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, y el 47 ordena una política de previsión, rehabilitación e integración social para los «disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos», expresión del texto superior que se cita tal como aparece. Esas normas explican por qué la ley nombró a la infancia, la adolescencia, la discapacidad y la vejez, y dejó una cláusula abierta para otras indefensiones.
El contenido del derecho es la atención en el servicio, no una ventaja en el sentido de la decisión. El Decreto Ley 19 de 2012 lo concreta en el artículo 13, que ordena a todas las entidades del Estado y a los particulares que cumplan funciones administrativas establecer, para sus actividades de atención al público, «mecanismos de atención preferencial a infantes, personas con algún tipo de discapacidad, mujeres gestantes, adulto mayor y veterano de la Fuerza Pública». Los listados no coinciden: el CPACA habla de niños, niñas y adolescentes y de personas en indefensión o debilidad manifiesta; el decreto menciona a los infantes y añade a los veteranos de la Fuerza Pública. Lo prudente es leerlos conjuntamente. Ninguno define qué es un mecanismo; ventanillas diferenciadas, orientación personal o turnos prioritarios son opciones que cada entidad puede diseñar, lectura que es interpretación y no texto.
La cláusula abierta exige una valoración caso por caso. El numeral 6 extiende el derecho a quienes se encuentren en estado de indefensión o debilidad manifiesta «de conformidad con el artículo 13» constitucional, y el artículo 3 del CPACA identifica como fuentes de esa debilidad la condición económica, física o mental. La ley no fija una prueba específica ni un procedimiento de reconocimiento, y la jurisprudencia que podría orientarlos no se leyó, de modo que los criterios concretos para reconocer la debilidad manifiesta quedan PENDIENTES DE VERIFICACIÓN. Las categorías nombradas, en cambio, no parecen exigir otra prueba: la gestante o el adulto mayor tienen el derecho por su condición.
La infancia y la adolescencia tienen una regla propia. El artículo 12 del Decreto Ley 19 permite a los niños, niñas y adolescentes presentar directamente solicitudes, quejas o reclamos en asuntos que se relacionen con su interés superior, su bienestar personal y su protección especial, y dispone que tendrán prelación en el turno sobre cualquier otra. En paralelo, el artículo 13 del CPACA, en el texto de la Ley 1755 de 2015, dice que el ejercicio del derecho de petición puede realizarse sin representación de abogado «o de persona mayor cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación». La Sentencia C-951 de 2014 declaró exequible esa expresión siempre y cuando no excluya la posibilidad de que los menores presenten directamente peticiones dirigidas a otras entidades para el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales. La Corte razonó que la petición es un acto de solicitud y no de disposición, y que bajo la restricción un menor no podría, por ejemplo, pedir la corrección de información registrada en bases de datos.
La preferencia se relaciona con el turno. El numeral 4 del artículo 7 ordena establecer un sistema de turnos «sin perjuicio de lo señalado en el numeral 6 del artículo 5». El artículo 15 de la Ley 962 de 2005 obliga a los organismos y entidades de la Administración Pública Nacional a respetar estrictamente el orden de presentación de las peticiones, quejas o reclamos, sin considerar su naturaleza, «salvo que tengan prelación legal». Esa excepción es el lugar natural de la atención preferente, y el artículo 16 del Decreto Ley 19 extiende el artículo 15 a los particulares con funciones administrativas. El texto leído se refiere a la administración nacional; si otras normas lo extienden a las entidades territoriales queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN. El artículo 85 de la misma Ley 962 ordenó que, a más tardar el 31 de diciembre de 2007, las entidades del Estado que atienden masivamente pusieran en funcionamiento sistemas tecnológicos para otorgar citas o turnos sin presentación personal del usuario, y calificó su incumplimiento como causal de mala conducta y falta grave del jefe de la entidad.
Conviene no confundir la atención preferencial con la prioritaria. Esta última, regulada en el artículo 20, no depende de quién sea el peticionario sino de lo que pide: las peticiones de reconocimiento de un derecho fundamental que deban resolverse para evitar un perjuicio irremediable, para las cuales el peticionario debe probar sumariamente la titularidad del derecho y el riesgo. Si está en peligro inminente la vida o la integridad de quien debe recibir la medida, por razones de salud o seguridad personal, la autoridad adopta de inmediato las medidas de urgencia necesarias, sin perjuicio del trámite de la petición. Las de un periodista para el ejercicio de su actividad se tramitan preferencialmente. Una persona puede reunir ambos títulos, y entonces las reglas se acumulan sin sustituirse.
En la lectura que aquí se propone, la preferencia opera en la atención: no modifica por sí misma los plazos del artículo 14 ni autoriza decidir en sentido favorable por ser el solicitante un sujeto protegido. Las normas de accesibilidad completan el derecho. El artículo 30 de la Ley 2052 de 2020 obliga a los sujetos obligados a implementar sistemas para que las personas con discapacidad visual puedan realizar trámites, y el artículo 8 de la Ley 1712 de 2014 prevé formatos alternativos para poblaciones específicas y la adecuación de los medios para que accedan las personas en situación de discapacidad. El incumplimiento es falta del servidor conforme al artículo 31, y el numeral 7 del artículo 9 prohíbe asignar la atención a personal no capacitado.
Ejemplo colombiano 1: la señora de ochenta años y la fila
Una mujer de ochenta años, que se desplaza en silla de ruedas, acude a una oficina de atención de una gobernación a pedir una constancia. Los turnos se entregan en un dispensador a la entrada, y el vigilante le dice que espere con los demás, porque «aquí no hay filas aparte». El numeral 6 del artículo 5 le da derecho a atención especial y preferente por ser adulta mayor y con discapacidad, y el artículo 13 del Decreto Ley 19 exige a la entidad mecanismos de atención preferencial. La entidad debe ofrecer uno, de modo que la omisión puede constituir falta del artículo 31. El caso no decide si la constancia debía expedirse.
Ejemplo colombiano 2: el adolescente y la madre ausente
Un adolescente de dieciséis años presenta directamente ante una secretaría de educación distrital una queja porque se le negó un cupo escolar. La funcionaria se niega a recibirla: «Debe venir su madre». La queja se relaciona con su bienestar y su protección especial, de modo que el artículo 12 del Decreto Ley 19 le permite presentarla directamente y le da prelación en el turno. C-951 de 2014 sostiene que los menores pueden actuar directamente ante entidades que no sean las dedicadas a su protección o formación. La negativa a recibir contraviene además el numeral 1 del artículo 9. El caso no resuelve si el cupo debe asignarse.
Ejemplo colombiano 3: la urgencia que no era perjuicio irremediable
Un hombre de treinta y cinco años, sin discapacidad ni otra condición especial, pide en una secretaría de tránsito la expedición urgente de una licencia porque tiene un viaje de trabajo, y exige ser atendido antes que los demás. No pertenece a ningún grupo del numeral 6 del artículo 5, y el artículo 20 solo da atención prioritaria a peticiones de reconocimiento de un derecho fundamental cuyo plazo normal causaría un perjuicio irremediable, que el peticionario debe probar sumariamente. La conveniencia laboral no lo es. Debe esperar su turno. Si en la fila hay una gestante, ella tiene derecho a atención preferente por su condición, sin que haya que probar un perjuicio.