La Parte Primera del CPACA contrapone a los derechos de las personas una serie de obligaciones de la administración. El artículo 7 de la Ley 1437 de 2011 regula los deberes de atención al público, el 8 el deber de informar, el 9 las prohibiciones, el 10 la aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia, y el 31 la consecuencia disciplinaria de su incumplimiento. El fundamento está en el artículo 209 de la Constitución, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales, y en el artículo 6, que hace responsables a los servidores por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación. Los obligados son las autoridades del artículo 2, incluidos los particulares con funciones administrativas.
El artículo 7 enumera diez deberes. Los primeros tratan de la forma de atender: dar trato respetuoso, considerado y diligente a todas las personas sin distinción, garantizar atención personal al público como mínimo cuarenta horas a la semana distribuidas en horarios que satisfagan las necesidades del servicio, y atender a todas las personas que hubieran ingresado a sus oficinas dentro del horario normal. Los siguientes organizan el servicio: establecer un sistema de turnos, expedir, hacer visible y actualizar anualmente una carta de trato digno donde la autoridad especifique los derechos de los usuarios y los medios para garantizarlos, y atribuir a dependencias especializadas la atención de quejas y reclamos. Los demás abordan el acceso: tramitar las peticiones que lleguen por fax o medios electrónicos, adoptar medios tecnológicos y permitir alternativos a quienes no dispongan de ellos, y habilitar espacios idóneos para consultar expedientes. La lista se cierra con los deberes que señalen la Constitución, la ley y los reglamentos.
El artículo 8 impone un deber de información que la autoridad debe cumplir sin que nadie lo pida. Debe mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla por medios impresos, electrónicos, telefónicos o por correo, sobre sus normas de competencia, sus dependencias, los trámites y términos aplicables, los actos de carácter general, los documentos exigidos y el servidor a quien dirigir una queja. El numeral 8 agrega que los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten deben ponerse a disposición para recibir opiniones dentro de un plazo señalado, con registro público de las observaciones, aunque la autoridad adopta autónomamente la decisión. Para obtener estas informaciones no se requiere la presencia del interesado. La Ley 1712 de 2014 refuerza este deber con la publicación proactiva de información mínima, como los trámites y sus costos, formularios y los mecanismos de quejas y reclamos (artículos 9 y 11).
El artículo 9 dice que a las autoridades «les queda especialmente prohibido» dieciséis conductas; en la lectura de este curso, el adverbio sugiere que la lista no agota las prohibiciones que establezcan otras normas. Pueden agruparse así. Algunas impiden obstaculizar el ingreso de la actuación: negarse a recibir peticiones o a expedir constancias, negarse a recibir escritos de interposición y sustentación de recursos, o exigir presentación personal cuando la ley no la exige. Otras restringen lo que se puede pedir: exigir documentos que reposen en la entidad o formalidades y requisitos no previstos por la ley, lo que desarrolla el artículo 84 constitucional, según el cual cuando un derecho o una actividad han sido reglamentados de manera general las autoridades no pueden exigir requisitos adicionales. Un tercer grupo protege la oportunidad y la eficacia de la decisión: demorar sin justificación el acto, su comunicación o notificación, no trasladar los documentos recibidos a quien debe decidir, no practicar las pruebas decretadas, dilatar el cumplimiento de decisiones en firme o ejecutar un acto que no esté en firme. Otras reprochan reproducir actos suspendidos o anulados, no hacer lo que corresponda para presupuestar el pago de sentencias, intimidar a quien quiera acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y asignar la atención a personal no capacitado.
El Decreto Ley 19 de 2012 desarrolla varias prohibiciones. Su artículo 9 impide exigir actos, constancias, certificaciones o documentos que ya reposen en la entidad, y su parágrafo ordena que desde el 1 de enero de 2013 las entidades cuenten con mecanismos para que, cuando los documentos reposen en otra entidad pública, el solicitante indique cuál es para que ella los requiera directamente; no se puede exigir información que repose en archivos de otra entidad pública. Su artículo 11 prohíbe devolver o rechazar solicitudes contenidas en formularios por errores de citas, ortografía, mecanografía, aritmética o similares, salvo que sean relevantes para el fondo y haya duda sobre el querer del solicitante; cualquier funcionario puede corregir el error sin detener la actuación, informando al interesado. El artículo 5 limita las copias, autenticaciones y presentaciones personales a lo que la ley ordene expresamente.
El artículo 10 impone el deber de aplicación uniforme: las autoridades aplicarán las normas constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, y al decidir deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado. La Sentencia C-634 de 2011 declaró exequible el artículo «en el entendido» de que las autoridades tendrán en cuenta, junto con esas sentencias y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de los fallos de control abstracto. En sus consideraciones, la Corte sostuvo que las autoridades administrativas carecen de la autonomía de los jueces, de modo que el principio de autonomía o independencia no les es aplicable, y que ante criterios disímiles deben identificar los distintos criterios y optar por el que mejor interprete la Constitución y la ley. Señaló también que desconocer el precedente puede generar responsabilidad penal, administrativa o disciplinaria y habilitar la tutela. El condicionamiento menciona a la Corte Constitucional; hasta dónde llega el deber frente a los precedentes de otras altas cortes no lo define la parte resolutiva, aunque las consideraciones hablan de las altas cortes en general.
La consecuencia está en el artículo 31: la falta de atención a las peticiones y a los términos, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de la Parte Primera constituyen falta del servidor público y dan lugar a las sanciones del régimen disciplinario. La norma remite a un estatuto que este tema no leyó, así que su aplicación concreta queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN. Para analizar un caso conviene preguntar si el deber exige un resultado medible, como las cuarenta horas semanales, o un estándar abierto, como el trato diligente, y si la norma invocada es un deber del artículo 7, una prohibición del 9 o la regla de uniformidad del 10.
Ejemplo colombiano 1: el certificado que la entidad ya tiene
Una secretaría de hacienda departamental exige a una empresa que ya figura como proveedora que aporte un certificado de existencia y representación legal para renovar su inscripción. Ese documento reposa en el expediente de la inscripción anterior. El numeral 4 del artículo 9 prohíbe exigir documentos que reposen en la entidad, y el artículo 9 del Decreto Ley 19 de 2012 lo confirma. Si el certificado estuviera en otra entidad pública, su parágrafo permitiría que la empresa indicara cuál es, y la secretaría debería pedirlo directamente. El requisito no puede condicionar la renovación, y su exigencia podría ser falta conforme al artículo 31.
Ejemplo colombiano 2: la alcaldía que atiende doce horas
Una alcaldía municipal abre su oficina de atención al ciudadano solo martes, miércoles y jueves, cuatro horas cada día. Un usuario que llega a las 3:50 p. m. del martes, dentro del horario, es rechazado porque «ya van a cerrar». El numeral 2 del artículo 7 exige atención personal de al menos cuarenta horas semanales, y el numeral 3 ordena atender a quienes ingresaron dentro del horario normal. Doce horas no cubren el mínimo. La atención virtual no sustituye la presencial, porque el texto exige atención personal. La conducta puede ser falta según el artículo 31, sin que el caso decida la sanción.
Ejemplo colombiano 3: dos solicitantes iguales, dos respuestas
Un ministerio reconoce una prestación a una solicitante, y semanas después la niega a otra persona con idénticos supuestos fácticos y jurídicos. Alega que una sentencia de unificación del Consejo de Estado, que se supone existente y aplicable a esa prestación, «solo vincula a las partes de ese proceso». El artículo 10 impone aplicar las normas de manera uniforme y tener en cuenta esas sentencias. Según C-634 de 2011, las autoridades administrativas no tienen la autonomía de los jueces para apartarse del precedente aplicable. La negativa debe revisarse, y si procede, la segunda solicitante tiene derecho al mismo tratamiento. El caso no resuelve si la sentencia supuesta cubre ese supuesto.