El artículo 117 de la Constitución dispone que el Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control, y el artículo 113 los ubica entre los órganos autónomos e independientes que existen junto a las ramas del poder. Esa posición explica el diseño de su empleo: una entidad que vigila la gestión fiscal o la conducta oficial de otros servidores no puede depender, para seleccionar y retirar a su propio personal, de las preferencias de quienes son vigilados. El problema de este tema es identificar qué régimen de carrera rige en cada organismo, quién lo administra y en qué casos la función de control no basta para desplazar el sistema general.
En la Contraloría General, la regla nace del artículo 268, numeral 10: corresponde al Contralor proveer mediante concurso público los empleos de carrera de la entidad creados por ley, y esa ley debe determinar un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de sus funcionarios. El mismo numeral prohíbe a quienes forman parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor dar recomendaciones personales y políticas para empleos en el ente de control. La prohibición protege la independencia institucional desde el ingreso del personal: el mérito no se limita a la prueba, sino que excluye la intermediación de quienes tienen poder sobre la designación del jefe de la entidad.
El Decreto Ley 268 de 2000 desarrolla ese mandato. Su artículo 1 funda el régimen en el artículo 268.10 y aclara que se refiere en forma exclusiva a la carrera de la Contraloría General; el artículo 2 exige que el ingreso, la permanencia, el ascenso y el retiro se basen exclusivamente en el mérito, sin incidencia de la filiación política, y sin limitar el derecho de asociación del artículo 39. Los artículos 4 y 5 atribuyen la dirección de la carrera a un Consejo Superior de Carrera Administrativa propio y su administración a la dependencia de talento humano. Los artículos 12 y 18 ordenan proveer los empleos de carrera previo concurso abierto, mediante nombramiento en período de prueba, con etapas que van de la convocatoria a la inscripción en el registro.
El mismo decreto distingue el retiro del servicio de la pérdida de la carrera. El artículo 42 enumera causales como la calificación no satisfactoria, la renuncia regularmente aceptada, la destitución derivada de investigación disciplinaria, la supresión del empleo o la orden judicial, y su parágrafo remite, para el procedimiento, a las normas generales de la carrera de la rama ejecutiva nacional. El artículo 43 añade que el retiro conlleva la pérdida de los derechos de carrera, salvo la incorporación en caso de modificación de planta, y que también se pierden cuando el empleado toma posesión de un cargo de libre nombramiento o de período sin estar previamente comisionado. La especialidad del régimen, por tanto, no aísla a la Contraloría de toda regla general: la integra en los puntos que el propio estatuto remite.
Las contralorías territoriales tienen un desarrollo más reciente. El artículo 272 encomienda a asambleas y concejos organizarlas como entidades técnicas con autonomía administrativa y presupuestal, y el parágrafo transitorio del artículo 268, introducido por el Acto Legislativo 4 de 2019, ordenó crear el régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales mediante facultades extraordinarias. En uso de ellas se expidió el Decreto Ley 409 de 2020, cuyo artículo 1 califica esa carrera como especial de origen constitucional y cuyo artículo 2 la aplica a los servidores públicos de las contralorías territoriales. Antes de ese decreto, el parágrafo 2 del artículo 3 de la Ley 909 de 2004 aplicaba la ley general mientras se expedían las normas de carrera de esas contralorías.
El Decreto Ley 409 organiza competencias propias. Su artículo 4 declara de carrera los empleos de las contralorías territoriales, salvo el contralor, el subcontralor y el contralor auxiliar, los empleos del nivel directivo, ciertos asesores y empleos de especial confianza adscritos al despacho y los que implican manejo directo de bienes, dineros o valores. Los artículos 5 y 6 asignan la administración y vigilancia del régimen a una Comisión Especial de Carrera integrada por cinco contralores territoriales elegidos por sus pares, y dejan la gestión interna al contralor, a las comisiones de personal y a las unidades de personal. El artículo 21 atribuye a esa Comisión convocar los concursos mediante contratos o convenios con la Comisión Nacional del Servicio Civil, universidades o instituciones de educación superior acreditadas. Contratar el apoyo técnico de la Comisión Nacional no la convierte en administradora de esta carrera.
En la Procuraduría, el artículo 275 de la Constitución hace del Procurador General el supremo director del Ministerio Público, el 278.6 le atribuye nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los funcionarios y empleados de su dependencia, y el 279 reserva a la ley el ingreso y concurso de méritos, el retiro, las inhabilidades, la remuneración y el régimen disciplinario de todo su personal. El Decreto Ley 262 de 2000 desarrolla esa reserva. Su artículo 182 declara de carrera los empleos de la entidad, con excepción de una lista expresa de libre nombramiento y remoción, y señala como de período fijo al Procurador General; el 183 define la carrera como un sistema técnico basado exclusivamente en el mérito. El artículo 82, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, diferencia nombramientos ordinarios, en período de prueba, provisionales y de período.
La carrera de la Procuraduría tiene reglas de provisión y órganos propios. El artículo 190 fija un orden de prioridad para la provisión definitiva que antepone, en su orden, al inscrito que debe ser trasladado por desplazamiento o riesgo, al titular de carrera cuyo reintegro ordenó un juez y al inscrito que optó por incorporación tras supresión de su cargo, y solo después a quien ocupa el primer lugar de la lista vigente. El artículo 216 exige elaborar la lista de elegibles en riguroso orden de mérito y proveer los empleos en estricto orden descendente; el 218 establece un período de prueba de cuatro meses para quien ingresa por concurso abierto. Los artículos 239 y 240 crean una Comisión de Carrera presidida por el Procurador o su delegado, con representantes de los procuradores delegados y de los empleados inscritos, que vigila el cumplimiento de las normas de carrera y resuelve en segunda instancia diversas reclamaciones.
Estas carreras no las administra la Comisión Nacional del Servicio Civil. El artículo 130 de la Constitución le asigna la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las que tengan carácter especial. El artículo 3.2 de la Ley 909 enumera entre las carreras especiales las de la Procuraduría y la Defensoría, y las de la Contraloría General y las contralorías territoriales, y dispone que la ley general se les aplica solo con carácter supletorio, en caso de vacíos. En armonía con esa regla, el artículo 47 del Decreto Ley 409 remite al régimen general de la rama ejecutiva lo no contemplado en su estatuto. Supletoriedad significa completar una laguna, no reemplazar una regla especial existente por la general cuando esta parezca más conveniente.
La función de control no basta, sin embargo, para generar una carrera especial. El artículo 3.1.b de la Ley 909 aplica en su integridad la ley general a los empleados de carrera de las personerías y de la Auditoría General de la República, aunque las primeras ejercen Ministerio Público en el municipio según el artículo 118 constitucional y la segunda vigila la gestión de las contralorías. Lo determinante es la fuente que crea el régimen especial, no la naturaleza fiscalizadora de la función. Del mismo modo, la especialidad no suspende las leyes generales que expresamente alcanzan a todo servidor: la Ley 1821 de 2016 fija en setenta años la edad máxima de retiro para quienes desempeñan funciones públicas, salvo sus excepciones, y deroga las disposiciones contrarias, de modo que una edad distinta prevista en un estatuto especial anterior debe contrastarse con esa regla posterior.
Ejemplo colombiano 1: recomendación de un congresista para un empleo de carrera
La Contraloría General adelanta un concurso abierto para proveer empleos de carrera de su planta. Durante la etapa de pruebas, un congresista envía al despacho de talento humano una carta en la que recomienda a una aspirante por su trayectoria y su cercanía con la región. La aspirante cumple los requisitos y presentó las pruebas en igualdad de condiciones; el caso no acredita que ella hubiera solicitado la carta ni que conociera su envío.
El artículo 268.10 prohíbe a quienes forman parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor dar recomendaciones personales y políticas para empleos de ese organismo, y el Congreso en pleno elige al Contralor según el artículo 267. La carta no puede valorarse en el concurso, que debe decidirse exclusivamente con los resultados del mérito, como exige el artículo 2 del Decreto Ley 268. La conclusión no excluye a la aspirante por un acto ajeno que no se le imputa, ni define la eventual responsabilidad de quien firmó la carta, que requiere el procedimiento competente.
Ejemplo colombiano 2: concurso convocado directamente por un contralor departamental
Una contraloría departamental tiene varias vacantes definitivas de carrera. Su contralor, con el argumento de que la entidad goza de autonomía administrativa y presupuestal, expide una resolución en la que convoca por sí mismo un concurso y encarga su ejecución a la oficina de talento humano de la entidad. No existe convocatoria de la Comisión Especial de Carrera ni convenio celebrado por ella para esas vacantes.
La autonomía del artículo 272 se refiere a la organización técnica de la contraloría, pero el Decreto Ley 409 distribuye las competencias de su carrera especial: el artículo 21 atribuye la convocatoria de los concursos a la Comisión Especial de Carrera, y el artículo 5 reserva al contralor funciones de gestión interna. Con los hechos dados, la resolución carece de la competencia que el estatuto asigna a otro órgano. El análisis no niega que el contralor deba apropiar recursos, reportar vacantes o participar en la gestión del proceso, ni decide la situación de quienes ocupan provisionalmente esos empleos mientras se surte el concurso válido.
Ejemplo colombiano 3: empleado de personería que invoca la carrera de la Procuraduría
Un profesional de carrera de una personería municipal aspira a un concurso de ascenso y sostiene que debe adelantarlo la Comisión de Carrera de la Procuraduría, porque los personeros también ejercen Ministerio Público. En la misma ciudad, una servidora de una procuraduría provincial formula una reclamación sobre la calificación de su desempeño dentro de la carrera de esa entidad. Ambos alegan que su condición de agentes de control les otorga el mismo régimen.
El artículo 3.1.b de la Ley 909 aplica en su integridad la ley general a los empleados de carrera de las personerías, mientras el Decreto Ley 262 regula la carrera de la Procuraduría y su artículo 240 atribuye a su Comisión de Carrera la segunda instancia sobre calificaciones. El profesional de la personería sigue el sistema general administrado por la Comisión Nacional del Servicio Civil; la servidora de la Procuraduría, el régimen especial de su entidad. Compartir la función de Ministerio Público no unifica las carreras. El ejemplo no anticipa el resultado de la reclamación ni las condiciones de ascenso aplicables a cada uno.