Cada control responde a un objeto y a una atribución
El control de una empresa estatal no se reduce a una única supervisión jerárquica ni desaparece cuando utiliza derecho privado. Deben diferenciarse gobierno de la entidad, control administrativo de articulación sectorial, control interno, vigilancia especializada, control fiscal y revisión judicial en sus ámbitos. Los mecanismos pueden relacionarse con una misma operación, pero no persiguen necesariamente el mismo efecto ni permiten intercambiar competencias. Un informe de gestión no equivale a un fallo de responsabilidad, una advertencia fiscal no elige al proveedor y una decisión de un accionista no sustituye el acto que corresponda a otro órgano.
Los artículos 103 y 104 de la Ley 489 orientan el control administrativo a asegurar armonía de actividades y funciones con políticas gubernamentales y planes y programas, bajo los principios aplicables. Para EICE y SEM, el artículo 106 contempla los convenios, planes o programas periódicos con la Nación a través del correspondiente ministerio o departamento. No se confunde esa relación de seguimiento con propiedad personal del ministro sobre la empresa o con la dirección de cada operación comercial.
El artículo 105 excluye, como regla, que ese control comprenda autorización o aprobación de actos específicos legalmente atribuidos a órganos internos, con la salvedad presupuestal que establece. Esa delimitación preserva responsabilidades de gobierno y gestión: una junta o gerencia no puede justificar su omisión de decidir alegando que todo corresponde al sector. Los instrumentos deben identificar objetivos, información y evaluación pertinentes. La autonomía tampoco permite ocultar incumplimiento del objeto o negar todo seguimiento; significa ejercicio de funciones dentro de su régimen, compatible con controles legalmente atribuidos.
Gestión empresarial, información y supervisión del servicio
La junta y la gerencia conservan las funciones que les correspondan en el gobierno de la empresa. En EICE, el artículo 90 atribuye a la junta controlar el funcionamiento y su conformidad con la política adoptada. Esa evaluación no se agota en conocer utilidades: debe relacionarse con el objeto y los planes. Una mejora de un indicador no demuestra por sí sola que cada decisión sea legal o que se haya atendido la finalidad institucional. Los soportes de costos, producción, obligaciones y cumplimiento permiten distinguir resultados económicos y deberes jurídicos.
En servicios públicos, el artículo 49 de la Ley 142 atribuye responsabilidad por control interno a la gerencia y diferencia la función evaluadora de auditoría interna. Contratar apoyo no equivale a declarar inexistente la responsabilidad institucional que la ley conserva. Además, el artículo 18 exige contabilidad separada para los servicios cuando hay objeto múltiple, explicitando costos y operaciones entre ellos. Una cifra global favorable puede ocultar el desempeño específico que debe hacerse visible bajo esa regla; el deber informativo no se satisface necesariamente con mostrar un balance agregado.
La Constitución, artículo 370, y la Ley 142, artículo 79, confieren ámbitos de supervisión a la Superintendencia de Servicios Públicos. Entre las atribuciones legales se encuentran solicitar información en su ámbito, evaluar gestión bajo los indicadores pertinentes e imponer programas ante amenazas graves a prestación continua y eficiente, con los supuestos del numeral 11. No se trata de una libertad para intervenir cualquier decisión empresarial por mera preferencia. El régimen conecta la actuación con calidad, continuidad, usuarios y hechos jurídicamente relevantes.
Recursos públicos y control fiscal actual
El artículo 267 de la Constitución, en su texto reformado en 2019, comprende vigilancia de gestión fiscal de administración y de particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, dentro de las competencias correspondientes. Por eso, una técnica de derecho privado o una participación pública minoritaria no justifican negar de forma general el control sobre recursos públicos. El análisis debe identificar el recurso y la gestión concernida y la autoridad fiscal competente; no basta tratar toda operación privada como ajena a control, ni declarar que cualquier órgano puede examinarla sin límites de atribución.
El mismo artículo contempla control posterior y selectivo, y control preventivo y concomitante con condiciones específicas. Este último es excepcional, no vinculante, no implica coadministración y no decide la conveniencia de las decisiones del administrador de recursos públicos. Se realiza mediante advertencia en el sistema correspondiente y su ejercicio y coordinación corresponden exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas. No puede convertirse en una aprobación previa universal que traslade al órgano fiscal la elección de contratistas, la fijación de precios o la dirección del negocio. La responsabilidad de gestión sigue en quien tiene la atribución de decidir.
La vigilancia fiscal incluye seguimiento al recurso público sin oponibilidad de reserva legal para acceso a información por los órganos de control fiscal en su ámbito. Debe diferenciarse ese acceso de la publicación indiscriminada de secretos o datos empresariales. Algunas compilaciones de la Ley 142 conservan, tachadas, fórmulas históricas que limitaban el acceso a documentación de fin de ejercicio; no deben recuperarse como obstáculo vigente mediante una copia de texto plano. El fundamento constitucional actual tampoco autoriza convertir a cualquier solicitante privado en órgano fiscal ni omitir los deberes que acompañan el tratamiento de la información obtenida.
El control judicial examina decisiones y controversias por sus reglas de jurisdicción y procedimiento; no se reemplaza con una conclusión de auditoría. El artículo 104 del CPACA y sus excepciones deben aplicarse a la materia concreta. La participación y fiscalización de usuarios de servicios públicos tienen también fundamento en el artículo 369 constitucional y el régimen legal. Su existencia no desplaza las atribuciones estatales ni convierte toda observación ciudadana en infracción demostrada. Control, prueba y decisión de responsabilidad siguen siendo momentos diferenciables, cada uno sujeto a su fuente y garantías.
Ejemplo colombiano 1: control territorial y mecanismo reservado
Una contraloría territorial pretende asumir autónomamente el ejercicio y la coordinación del control preventivo y concomitante del artículo 267, invocando únicamente su competencia general de control fiscal sobre recursos territoriales. El supuesto no acredita otro título para el mecanismo que pretende ejercer. La norma constitucional reserva su ejercicio y coordinación exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas; esa atribución no debe confundirse con la existencia de competencias fiscales generales de las contralorías territoriales. La defensa de recursos locales no elimina la distribución constitucional de funciones.
La conclusión no implica que la contraloría territorial pierda todos sus controles o tenga prohibido emitir cualquier informe de riesgo. Cada actuación necesita identificar su fuente, naturaleza y efectos: un informe o una alerta sustentados en otra atribución no se convierten automáticamente en el mecanismo constitucional reservado. Tampoco la gerencia puede desentenderse de riesgos comprobados porque discuta el rótulo de una comunicación. El análisis debe precisar qué función se pretende ejercer y por qué autoridad, conservando tanto la reserva expresa del artículo 267 como los controles y responsabilidades que sí resulten aplicables al caso.
Ejemplo colombiano 2: balance agregado y dos servicios
Una ESP con participación pública presta acueducto y alcantarillado y presenta a sus órganos un resultado global positivo. La gerencia afirma que ese balance vuelve innecesaria la contabilidad separada de cada servicio y sus operaciones recíprocas. El artículo 18 exige precisamente esa distinción cuando existe pluralidad de servicios dentro del supuesto legal. El indicador agregado no demuestra por sí mismo cómo se distribuyen costos, ingresos y efectos entre actividades que deben hacerse identificables.
El control interno debe apoyarse en información que permita comprobar el cumplimiento, y la auditoría no elimina la responsabilidad de la gerencia prevista en el artículo 49. La separación tampoco autoriza inventar asignaciones de costo para mejorar artificialmente uno de los resultados: deben reflejarse las operaciones de forma comprobable. La conclusión no determina una tarifa ni una sanción concreta, que requieren sus propias fuentes y procedimientos. Identifica el soporte que la organización necesita para evaluar el desempeño del servicio sin ocultar una actividad en el resultado favorable de otra.
Ejemplo colombiano 3: información empresarial para un órgano fiscal
Una empresa con recursos públicos recibe un requerimiento de información de un órgano fiscal competente, referido a una gestión identificada de esos recursos. Responde que todos sus datos son comerciales y que, por su régimen privado, solo entregará el documento que voluntariamente muestre al cierre del año. El argumento desconoce la regla de acceso del artículo 267 y recupera una restricción histórica que no puede asumirse vigente desde una compilación plana. El carácter empresarial no basta para oponer una reserva general a ese acceso competente.
Debe comprobarse el ámbito del requerimiento y suministrarse la información jurídicamente exigible, conservando las responsabilidades sobre su manejo. La solución no obliga a difundirla sin límites a todo ciudadano ni autoriza al órgano fiscal a gestionar la empresa en lugar de sus administradores. Tampoco prueba por sí misma un daño o una responsabilidad individual: eso exige el régimen correspondiente y las garantías de defensa. El caso distingue recurso público, autoridad competente, acceso funcional a información y efectos de una decisión posterior que aún no ha sido adoptada.