El artículo 10 del CPACA contiene dos mandatos para toda autoridad administrativa: aplicar las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, y, con ese propósito, tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. La Sentencia C-634 de 2011 declaró exequible el artículo, por los cargos analizados, en el entendido de que las autoridades tendrán en cuenta, junto con esas sentencias y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a los asuntos de su competencia, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de los fallos de control abstracto. La Sentencia C-818 de 2011, en cambio, se declaró inhibida frente a los apartes acusados del mismo artículo por ineptitud sustantiva de la demanda, de modo que la condición que acompaña al texto procede de C-634.
Al reseñar la doctrina de la Sentencia C-539 de 2011, la propia C-634 recuerda que los funcionarios administrativos carecen de la autonomía funcional de los jueces y que, por eso, el acatamiento del precedente de las altas cortes es estricto para ellos. El deber del artículo 10 ordena además armonizar las fuentes y decidir de manera igual los casos iguales. Lo que el texto exige literalmente es «tener en cuenta» las sentencias de unificación; la extensión formal de sus efectos a un tercero es otro mecanismo, con petición, plazos y control propios, que se estudia en los temas siguientes.
Para saber qué providencias cuentan como sentencias de unificación hay que acudir al artículo 270, tal como lo dejó la Ley 2080 de 2021, artículo 78. Según su texto, son sentencias de unificación las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica, por trascendencia económica o social, o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios; y las relativas al mecanismo eventual de revisión del artículo 36A de la Ley 270 de 1996. La expresión «haya proferido» muestra que la definición alcanza decisiones anteriores a la reforma. Al estudiar el texto original, la Sentencia C-816 de 2011 agrupó esos supuestos en tres criterios, el finalístico, el material y el funcional, útiles todavía como guía de lectura, aunque la reforma agregó los verbos de precisar el alcance y resolver divergencias.
Dos consecuencias se derivan de que la ley defina el concepto. La primera es que la calidad de sentencia de unificación no se presume por la importancia que una parte le atribuya a una providencia ni por la reiteración de una misma tesis en varias decisiones: depende de que el Consejo de Estado la haya dictado por alguno de los motivos o por alguna de las vías del artículo 270. La segunda es que la Corte Constitucional encontró razonable esa delimitación. La Sentencia C-588 de 2012 declaró constitucional el artículo 270 original, por los cargos analizados, y sostuvo que el legislador pudo reservar el mecanismo de extensión a las sentencias de unificación, de las que se deriva un alto grado de seguridad y certeza. Las demás sentencias del Consejo de Estado conservan su valor como precedente del órgano de cierre, pero no son las que la ley escogió para el trámite de extensión.
Una decisión puede llegar a ser de unificación porque el Consejo de Estado asuma un asunto pendiente. El artículo 271, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080, permite esa asunción por importancia jurídica, trascendencia económica o social, o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver divergencias que ameriten una sentencia o un auto de unificación. Puede hacerse de oficio, por remisión de las secciones, las subsecciones o los tribunales, a solicitud de parte o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos que se tramiten ante tribunales administrativos solo son susceptibles del mecanismo si son de única o de segunda instancia, de modo que un proceso en primera instancia ante un tribunal queda fuera.
El reparto interno sigue una regla de jerarquía. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dicta las sentencias y los autos de unificación sobre asuntos que provengan de las secciones; las secciones los dictan sobre asuntos provenientes de sus subsecciones, de los despachos de sus magistrados o de los tribunales; y las decisiones que pretendan unificar aspectos procesales transversales a todas las secciones solo puede proferirlas la Sala Plena. Los numerales 3 y 4 del artículo 111 y el literal a del numeral 2 del artículo 125 confirman que corresponde a esas salas, secciones y subsecciones decidir si avocan o no el conocimiento.
La solicitud de parte o de la Agencia está sometida a un límite temporal: debe formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo, y la Agencia solo puede pedirlo si previamente intervino o se hizo parte en el proceso. Si la petición viene de un consejero, de un tribunal administrativo o del Ministerio Público, no rige esa limitación. La petición debe exponer las circunstancias que imponen el conocimiento y las razones de la importancia, la trascendencia o la necesidad de unificar. No suspende el trámite, salvo que el Consejo de Estado así lo decida, y la instancia competente resuelve si avoca mediante auto no susceptible de recursos.
Otras dos vías generan sentencias de unificación dentro de procesos con reglas propias. En la revisión eventual de acciones populares y de grupo, regulada en los artículos 272 a 274, la petición se formula dentro de los ocho días siguientes a la ejecutoria de la providencia que pone fin al proceso, y la decisión sobre las providencias seleccionadas se profiere con el carácter de sentencia de unificación dentro de los seis meses siguientes a la selección, sin que la solicitud suspenda la ejecución de la providencia revisada. Por su parte, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede, según el artículo 258, cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación.
Este tema no ofrece un catálogo de sentencias de unificación concretas, y eso es deliberado: reconocer si una decisión específica lo es exige consultar la propia providencia y la forma en que el Consejo de Estado la califica. Tampoco se verificó aquí el texto del artículo 36A de la Ley 270 de 1996 ni la práctica reciente de la corporación para seleccionar casos; ambos puntos quedan PENDIENTE DE VERIFICACIÓN.
Ejemplo colombiano 1: una secretaría de educación y una sentencia sin carácter unificador
Una secretaría de educación departamental recibe en marzo de 2026 la solicitud de un docente que invoca una sentencia de una subsección del Consejo de Estado, favorable a su tesis, pero sin ninguna indicación de que haya sido dictada por importancia jurídica ni al decidir un recurso extraordinario. La secretaría revisa el artículo 270: la providencia es una sentencia ordinaria. Concluye que no está ante una sentencia de unificación y que no procede el trámite especial de extensión, aunque puede valorar la providencia como criterio de interpretación del órgano de cierre. La respuesta debe motivar esa distinción sin negarle valor a la sentencia.
Ejemplo colombiano 2: la Agencia que pide asumir el caso demasiado tarde
Un tribunal administrativo resuelve en segunda instancia una controversia sobre una prestación social de alcance nacional. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, que intervino desde la contestación de la demanda, solicita al Consejo de Estado asumir el asunto, pero lo hace cuando ya se registró la ponencia de fallo. Como el artículo 271 permite la solicitud de la Agencia solo hasta antes de ese registro, la petición resulta extemporánea para esa vía. No impide que un consejero, el tribunal o el Ministerio Público propongan la asunción, porque ellos no tienen el límite temporal.
Ejemplo colombiano 3: una norma constitucional leída de dos maneras
Una gobernación debe resolver un asunto que depende de interpretar un artículo de la Constitución. Una sentencia de unificación del Consejo de Estado ofrece una lectura, mientras que la Corte Constitucional, en un fallo posterior, fijó otra sobre la misma norma superior. La gobernación aplica el artículo 10 con el condicionamiento de C-634: tiene en cuenta ambas providencias, pero prefiere la interpretación de la Corte Constitucional sobre las normas constitucionales aplicables. Su decisión debe explicar por qué se aparta de la lectura del Consejo de Estado en ese punto y cómo armoniza las demás fuentes.