El silencio, sea negativo o positivo, no cierra la discusión: crea un acto que puede ser controlado después. Los controles se distinguen por quién los ejerce. Los interesados disponen de recursos y de acciones, que se vieron al estudiar los efectos del silencio negativo. La propia administración dispone de la revocación directa y, cuando esta falla, de la demanda contra su acto. Los terceros afectados pueden acudir a la jurisdicción. Y los servidores responden por la omisión que dio lugar al silencio. Este subtema se ocupa sobre todo del control del acto positivo presunto, porque es el que crea un derecho sin pronunciamiento expreso, pero incluye las vías que tiene a su alcance quien se enfrenta al silencio negativo.
La revocación directa está regulada en los artículos 93 a 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Los actos deben ser revocados por las mismas autoridades que los expidieron o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en tres casos: cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución o a la ley, cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él, y cuando causen agravio injustificado a una persona. El artículo 84 dice expresamente que el acto positivo presunto puede ser objeto de revocación directa en los términos del código, lo que lo somete a estas causales y al procedimiento de los artículos siguientes.
El límite decisivo está en el artículo 97. Cuando un acto, «bien sea expreso o ficto», haya creado o modificado una situación jurídica particular y concreta o reconocido un derecho de igual categoría, no puede revocarse sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular. Si el titular lo niega y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, debe demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si estima que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, lo demandará sin acudir a conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. El parágrafo garantiza en el trámite los derechos de audiencia y defensa. Esta ruta protege al titular de buena fe, que no puede ser despojado por una simple reconsideración administrativa.
La Sentencia C-875 de 2011 refuerza esa lógica en materia de silencio positivo en recursos sancionatorios: cuando la administración no decide a tiempo, es ella y no el ciudadano quien debe acudir a la jurisdicción para demandar su propio acto, y la responsabilidad del funcionario renuente permanece. El código no usa la palabra «lesividad» y esa denominación es doctrinal; lo que el texto dispone es que la administración que quiere eliminar un acto particular favorable sin consentimiento del titular debe obtener la anulación judicial. Para esa demanda, el numeral 1 del artículo 161, modificado por la Ley 2080 de 2021, hace facultativo el requisito de conciliación cuando demanda una entidad pública, y lo elimina cuando se trata de un acto obtenido por medios ilegales o fraudulentos.
La revocación directa solicitada por un particular tiene sus propias reglas. El artículo 94 la declara improcedente, por la causal de manifiesta oposición a la Constitución o a la ley, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que el acto era susceptible o cuando haya operado la caducidad para su control judicial. El artículo 95 permite resolverla aun si se acudió a la jurisdicción, siempre que no se haya notificado auto admisorio, y fija dos meses para decidir, sin recurso contra la decisión. Y el artículo 96 aclara que ni la petición de revocación ni la decisión revivirán los términos para demandar, «ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo». Quien guarda silencio ante una solicitud de revocación no produce, por tanto, un acto presunto.
Para quien se enfrenta a un silencio negativo, la revocación directa no es un sustituto de los recursos ni de la demanda. Como el artículo 96 no revive los términos, esperar la respuesta a una revocación puede costar la caducidad del acto expreso que se pretendía impugnar. En cambio, frente al acto presunto negativo el interesado no tiene esa urgencia, porque el literal d del numeral 1 del artículo 164 permite demandarlo en cualquier tiempo. Esa diferencia debe aprenderse como una trampa frecuente: el silencio negativo se controla por recursos y demanda, y la revocación directa es un instrumento adicional que no detiene los plazos.
El control judicial del acto positivo presunto sigue las acciones ordinarias. El artículo 138 permite pedir la nulidad del acto particular, «expreso o presunto», a quien se crea lesionado en un derecho subjetivo, con las causales del artículo 137: infracción de las normas en que debía fundarse, falta de competencia, expedición irregular, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, falsa motivación o desviación de poder. Que el acto sea presunto no impide invocarlas, porque la ley lo asimila a un acto. Tampoco impide solicitar medidas cautelares: el artículo 231 prevé la suspensión provisional de los efectos del acto por violación de las normas invocadas cuando surja de su confrontación con ellas.
Una vez iniciado el proceso, el artículo 95 abre otra salida a la autoridad demandada: formular oferta de revocatoria de los actos impugnados, previa aprobación de su comité de conciliación, hasta antes de la sentencia de segunda instancia. Si el juez encuentra que se ajusta al ordenamiento y el demandante la acepta, el proceso termina con un auto que presta mérito ejecutivo. Es un control que se ejerce dentro del litigio y que permite corregir el acto sin esperar el fallo.
Hay controles que no recaen sobre el acto sino sobre quien dejó vencer el plazo. La responsabilidad disciplinaria por incumplir los términos, la patrimonial y disciplinaria del artículo 52 y la protección constitucional por vulneración del derecho de petición, que la Sentencia C-951 de 2014 recoge a propósito del silencio frente a los recursos, completan el sistema. Ninguno de ellos reemplaza a los anteriores: el silencio puede ser controlado como acto y sus responsables pueden serlo como servidores, cada cual por su vía.
Un método práctico consiste en preguntar, en este orden, qué clase de acto presunto existe, quién quiere controlarlo, si hay consentimiento del titular, si hay indicio de fraude y si se está dentro de los términos de la acción. La respuesta determina si procede la revocación, la demanda de la administración, la demanda de un tercero o una solicitud cautelar. Qué ocurre con las condiciones legales cuando el beneficiario no las cumplía, y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el control del acto positivo presunto, no se leyeron y quedan PENDIENTES DE VERIFICACIÓN.
Ejemplo colombiano 1: autorización de venta ambulante y consentimiento
Supóngase una ley especial que prevé silencio positivo para ciertas autorizaciones de venta ambulante. Un comerciante la obtiene por esa vía y la protocoliza. Una alcaldía local advierte después que no cumplía una de las condiciones legales y le pide consentir la revocatoria; él se niega. El artículo 97 impide revocar el acto, expreso o ficto, sin ese consentimiento. Si la alcaldía lo considera contrario a la ley, debe demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; no puede retirarlo por sí misma ni ignorarlo.
Ejemplo colombiano 2: declaración jurada falsa y medida cautelar
Una superintendencia comprueba que notificó oportunamente, por un servicio postal con constancia, la negativa a un registro; el solicitante, sin embargo, protocolizó una declaración jurada afirmando que nunca fue notificado y obtuvo escritura con efectos de decisión favorable. La entidad considera que el acto se obtuvo por medios fraudulentos y, según el artículo 97, lo demanda sin conciliación previa y pide su suspensión provisional. El artículo 231 exige que la violación surja de la confrontación del acto con las normas y de las pruebas aportadas, como la constancia de notificación.
Ejemplo colombiano 3: revocación solicitada para ganar tiempo
Una persona recibe el 2 de febrero de 2026 una resolución expresa que le niega un permiso de ocupación y deja pasar el tiempo; el 20 de abril presenta solicitud de revocación directa a la misma alcaldía. El artículo 96 dice que esa petición no revive los términos para demandar el acto. La alcaldía tiene dos meses para resolverla (artículo 95) y, si guarda silencio, tampoco se configura acto presunto. Si el plazo de cuatro meses del literal d del numeral 2 del artículo 164 vence mientras espera, pierde la oportunidad de demandar por caducidad.