El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo trata de manera distinta el silencio según el momento de la actuación. Frente a la petición inicial, el artículo 83 fija tres meses desde la presentación y un efecto negativo. Frente a los recursos, el artículo 86 fija un plazo menor, dos meses desde la interposición, también con efecto negativo, pero con excepciones que cambian el resultado en materia sancionatoria.
La regla general para los recursos de reposición y apelación es la del artículo 86. Transcurridos dos meses desde su interposición sin que se haya notificado decisión expresa, se entiende que la decisión es negativa. Ese plazo se suspende mientras dure la práctica de pruebas, y el artículo 79 limita el período probatorio del recurso a un máximo de treinta días, de modo que la suspensión no puede prolongarse indefinidamente. El artículo menciona solo los recursos de reposición y apelación; del texto no se sigue que el recurso de queja tenga un silencio propio, y quien quiera sostener lo contrario tendría que apoyarse en otra norma. Como en la petición inicial, lo decisivo es que haya decisión «notificada»: una resolución firmada pero no notificada dentro de los dos meses no evita el silencio.
El efecto negativo no extingue el deber de resolver. El inciso tercero del artículo 86 establece que la ocurrencia del silencio no exime a la autoridad de responsabilidad ni le impide resolver, siempre que no se hubiera notificado el auto admisorio de la demanda, cuando el interesado haya acudido a la jurisdicción. Compárese con el artículo 83: allí la autoridad pierde el deber de decidir cuando el interesado usa los recursos contra el acto presunto o cuando se le notifica el auto admisorio; aquí el texto solo menciona el auto admisorio. El código no explica la diferencia; una lectura posible, que es interpretación y no regla, es que el silencio frente a un recurso ya cierra la actuación y no hay un escalón administrativo posterior que la autoridad deba proteger.
Que un recurso pueda interponerse contra el acto presunto de la petición inicial merece una aclaración. El artículo 76 dice que los recursos contra los actos presuntos pueden interponerse en cualquier tiempo, salvo que se haya acudido al juez. Si el interesado los interpone, esos recursos entran en la regla del artículo 86 y, si de nuevo no se resuelven en dos meses, se produce un nuevo silencio negativo. Es una lectura conjunta de los artículos 76, 83 y 86 que el texto permite pero no declara; la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre esa cadena de actos presuntos no se leyó y queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN. En todo caso, el numeral 2 del artículo 161 aclara que el silencio negativo en relación con la primera petición permite demandar directamente el acto presunto, sin recursos previos, y el literal d del numeral 1 del artículo 164 admite la demanda en cualquier tiempo contra los actos producto del silencio.
La excepción más importante a la regla de los dos meses está en el procedimiento sancionatorio. El artículo 86 comienza con las palabras «salvo lo dispuesto en el artículo 52», y este dispone que la facultad sancionatoria caduca a los tres años y que los actos que resuelven los recursos deben decidirse, so pena de pérdida de competencia, en un año contado desde su debida y oportuna interposición. Si no se deciden en ese término, los recursos se entienden fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria del funcionario. Aquí el silencio es positivo, y la inversión de la regla responde a que la administración, además de decidir, está ejerciendo una potestad punitiva frente al particular.
La Sentencia C-875 de 2011 declaró exequible el aparte «Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente». La Corte estimó que la medida persigue un fin legítimo, que la administración decida en tiempo los recursos de los infractores, y que el silencio positivo es un medio idóneo, porque invierte la carga que antes pesaba sobre el ciudadano de demandar el acto ficto. Anotó que, si la administración no decide, será ella y no el ciudadano quien deba acudir a la jurisdicción para demandar su propio acto, con la responsabilidad del funcionario renuente. En sus consideraciones señaló una salvedad: la figura se ajusta al debido proceso salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora.
El procedimiento sancionatorio fiscal tiene su propia versión. El artículo 49A, agregado por la Ley 2080 de 2021, dice que el recurso de apelación contra el acto que impone una sanción fiscal debe decidirse en tres meses contados desde su debida y oportuna interposición, y que si los recursos no se deciden en ese término se entienden fallados a favor del recurrente. Entre el plazo de un año del artículo 52 y el de tres meses del 49A, la lectura natural es la de la especialidad: para el procedimiento sancionatorio fiscal rige el segundo. Cómo concurren ambos artículos con las leyes sancionatorias especiales, que según el artículo 47 desplazan al código, queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN con jurisprudencia que no se leyó.
El incumplimiento del plazo tiene consecuencias disciplinarias. El inciso cuarto del artículo 86 declaraba que la no resolución oportuna de los recursos era falta disciplinaria gravísima. La Sentencia C-721 de 2015 declaró inexequible únicamente la expresión «gravísima». La Corte consideró desproporcionado castigar con la máxima sanción disciplinaria un simple vencimiento de términos que no afecta otros bienes jurídicos, y sostuvo que en cada caso debe definirse si la falta es leve o grave según los criterios del código disciplinario que citó, la Ley 734 de 2002. Por tanto el texto vigente conserva el deber y declara que la no resolución oportuna constituye falta disciplinaria, pero sin calificarla de gravísima. La sentencia aclaró que no se presume dolo ni culpa y que operan causales de exclusión como la fuerza mayor. La relación de esas referencias con el régimen disciplinario actual queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN.
Para decidir qué regla aplica hay que mirar tres variables: si el escrito es petición inicial o recurso, si la actuación es sancionatoria y si existe una ley especial con otro plazo. Un recurso contra un acto no sancionatorio sigue el artículo 86; contra un acto sancionatorio, el 52, o el 49A si es fiscal; la petición inicial, el 83. La solicitud de revocación directa queda fuera, pues el artículo 96 dice que no da lugar a silencio.
Ejemplo colombiano 1: reposición contra un acto de hacienda departamental
Una empresa interpone el 12 de abril de 2026 reposición y apelación contra una resolución de la secretaría de hacienda de un departamento que le niega un reconocimiento de carácter no sancionatorio. Solicitó pruebas y la autoridad decretó una práctica de veinte días. El plazo de dos meses del artículo 86 se suspendió durante esos veinte días. Si vencido el plazo restante no se le notificó decisión expresa, se entiende negativa la decisión de ambos recursos. La empresa puede demandar, y la autoridad puede aún resolver mientras no se le notifique auto admisorio.
Ejemplo colombiano 2: multa a un establecimiento y recurso de reposición
Una secretaría de gobierno distrital impone una multa a un establecimiento de comercio por incumplir normas de funcionamiento, mediante acto notificado el 5 de mayo de 2025, en un trámite que se supone regido por el código por no existir ley sancionatoria especial (artículo 47). El propietario interpone en tiempo y debida forma reposición el 15 de mayo de 2025, dentro de los diez días del artículo 76. El 21 de mayo de 2026 la autoridad no ha notificado decisión alguna. Conforme al artículo 52, transcurrido un año desde la interposición, el recurso se entiende fallado a favor del recurrente, es decir, acogida su pretensión de revocar la multa. Si la secretaría considera ilegal esa consecuencia, según C-875 le corresponde demandar su propio acto, y la omisión puede generar responsabilidad del funcionario. Solo una causa como la fuerza mayor o el caso fortuito, que la Corte menciona en sus consideraciones, podría explicar la mora.
Ejemplo colombiano 3: apelación contra sanción fiscal
Una contraloría departamental impone una sanción fiscal a un contratista. Este interpone reposición y apelación el 10 de febrero de 2026, dentro del plazo legal, y el expediente sube al superior. Dado que se trata del procedimiento sancionatorio fiscal, el artículo 49A exige decidir la apelación en tres meses desde su interposición. Si el 11 de mayo no se ha notificado decisión, los recursos se entienden fallados a favor del recurrente.