El artículo 34 de la Ley 1437 de 2011 llama a la Parte Primera «procedimiento administrativo común y principal»: las actuaciones administrativas se sujetan a él, sin perjuicio de los procedimientos regulados por leyes especiales, y en lo que esas leyes no prevean se aplican las disposiciones de la Parte Primera. El inciso tercero del artículo 2 repite la fórmula. De ahí se derivan dos funciones. El procedimiento es común porque rige toda actuación para la que no exista un régimen propio; y es supletorio porque cuando existe un régimen especial, ese código llena sus vacíos. La primera pregunta es, por tanto, si hay una ley especial aplicable; la segunda, qué aspectos regula realmente.
La palabra «ley» importa. Un procedimiento es especial, en el sentido de estos artículos, cuando lo crea o lo autoriza una ley. Una circular, un manual interno o una resolución que establezca trámites por su cuenta no es un procedimiento especial capaz de desplazar el común. La Constitución, en su artículo 84, prohíbe a las autoridades exigir permisos, licencias o requisitos adicionales cuando una actividad o un derecho han sido reglamentados de manera general. El numeral 5 del artículo 9 del código prohíbe a las autoridades exigir documentos no previstos por las normas legales aplicables o crear requisitos o formalidades adicionales. Y la Ley 962 de 2005, en su artículo 1, establece como principio la reserva legal de permisos, licencias y requisitos: solo pueden exigirse los previstos taxativamente en la ley o autorizados expresamente por ella. Esa misma norma, en el texto modificado por el Decreto 19 de 2012, exige que la entidad o el particular que ejerce función administrativa, cuando la ley lo autorice a establecer un trámite, lo someta antes al Departamento Administrativo de la Función Pública con la manifestación del impacto regulatorio.
El código ilustra internamente cómo convivir con regímenes especiales. El artículo 47 somete a la Parte Primera los procedimientos sancionatorios no regulados por leyes especiales ni por el Código Disciplinario Único, y aplica el código también en lo no previsto por esas leyes. El texto compilado sigue nombrando ese «Código Disciplinario Único»; cuál es hoy el estatuto disciplinario vigente al que debe entenderse referida la mención no se verificó para este tema y queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN. El parágrafo primero del mismo artículo indica que las actuaciones contractuales sancionatorias, incluidos sus recursos, se rigen por las normas especiales de la materia. En contraste, para los procedimientos sancionatorios fiscales la Ley 2080 de 2021 insertó reglas propias dentro del mismo capítulo: cinco días para descargos, diez para la práctica de pruebas (hasta treinta si hay tres o más investigados o pruebas en el exterior), cinco para el traslado al investigado, quince para el acto definitivo, y un recurso de apelación que debe decidirse en tres meses so pena de entenderse fallado a favor del recurrente (artículos 47, 48, 49 y 49A). Hay, entonces, un procedimiento general sancionatorio y, en su interior, variantes especiales.
El cobro coactivo ofrece una escala de remisiones. Según el artículo 100, los procedimientos con reglas especiales se rigen por ellas; los que no las tienen, por el Título IV y por el Estatuto Tributario; los tributarios, por el Estatuto Tributario; y para lo no previsto en estos o en las normas especiales, en cuanto sean compatibles, se aplican las reglas de la Parte Primera y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil sobre el proceso ejecutivo singular. La lección es metodológica: la remisión no es una sola, sino una cadena, y el orden de la cadena decide qué regla se aplica primero.
Una fuente de confusión es el artículo 306, que dispone que en los aspectos no contemplados en el código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones de la jurisdicción contenciosa. El artículo 40 también declara admisibles los medios de prueba del Código de Procedimiento Civil. La compilación consultada conserva esas referencias, mientras que artículos reformados por la Ley 2080, como los de reposición, dictamen pericial o intervención de terceros, remiten expresamente al Código General del Proceso. El efecto de la Ley 1564 de 2012 sobre las remisiones generales de los artículos 306 y 40 no se verificó en el texto de esa ley y queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN. Lo que sí enseña la comparación es que la remisión supletoria depende del texto de cada artículo y no se presume.
También hay leyes complementarias que no sustituyen el procedimiento. El artículo 53 manda aplicar la Ley 527 de 1999 a los trámites por medios electrónicos en cuanto sea compatible con la naturaleza de los procedimientos administrativos. En cambio, la Ley 2213 de 2022 tiene por objeto el uso de las tecnologías en actuaciones judiciales, incluidas las de la jurisdicción contenciosa, las de autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales y los procesos arbitrales. No es, por su objeto, el reglamento general del procedimiento administrativo, y trasladar sus reglas a una actuación ante una autoridad que no ejerce función jurisdiccional exige norma que lo permita.
El derecho de petición muestra la misma lógica de «común con especialidades». El artículo 14 fija quince días como plazo general «salvo norma legal especial» y plazos distintos para peticiones de documentos, consultas y otros casos. El artículo 84 dispone que el silencio equivale a decisión positiva solo en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales. En ambos casos, la ley especial ajusta una regla del procedimiento común y no lo reemplaza.
Para resolver un caso conviene seguir cuatro pasos: ubicar el texto que presuntamente crea un régimen especial y comprobar su rango; determinar qué etapas regula (iniciación, pruebas, decisión, recursos, firmeza); aplicar el régimen especial a esas etapas; y completar con la Parte Primera lo que quede sin regular, siempre que no contradiga la ley especial. Si el supuesto régimen solo existe en un acto interno, el procedimiento sigue siendo el común.
Ejemplo colombiano 1: certificado exigido por una secretaría de movilidad
Una secretaría de movilidad municipal exige, mediante resolución interna, que quien solicite un trámite aporte un certificado de paz y salvo expedido por una dependencia de la propia secretaría, que ya conserva esos datos en sus archivos. Un ciudadano alega que esa exigencia no tiene base en la ley, y la secretaría responde que su «procedimiento especial» prevalece sobre el del código.
La resolución no es una ley. El artículo 34 y el inciso tercero del artículo 2 reservan el desplazamiento del procedimiento común a las leyes especiales. El artículo 9 prohíbe exigir documentos no previstos por las normas legales y los que ya reposen en la entidad, y el artículo 1 de la Ley 962 reserva a la ley los requisitos. La exigencia es improcedente, salvo que una ley la autorice expresamente, circunstancia que el caso no plantea.
Ejemplo colombiano 2: suspensión provisional en un proceso fiscal
Una contraloría departamental adelanta un procedimiento administrativo sancionatorio fiscal contra un gerente de una empresa pública local, a quien formula cargos. El funcionario instructor considera que el gerente podría interferir en las pruebas y ordena suspenderlo provisionalmente. Además, el 4 de marzo de 2025 corre traslado para descargos con un término de quince días.
Dos reglas especiales de la Ley 2080 resultan relevantes. El artículo 47A permite la suspensión provisional del servidor, pero su parágrafo segundo reserva esa facultad exclusivamente a la Contraloría General de la República, de modo que una contraloría departamental no puede ejercerla. Y el parágrafo segundo del artículo 47, añadido por esa ley, fija en cinco días el término para descargos en los procedimientos sancionatorios fiscales; el término general de quince días del inciso tercero del mismo artículo no es el aplicable. La actuación de la contraloría excede lo permitido en ambos puntos.
Ejemplo colombiano 3: multa no tributaria cobrada por un municipio
Un municipio inicia cobro coactivo de una multa de carácter no tributario impuesta a un establecimiento. La ley que creó la multa no regula el cobro. El municipio duda entre aplicar solo el Estatuto Tributario, solo el código o alguna combinación, y el deudor plantea una cuestión puntual sobre la que ni el Título IV ni el Estatuto Tributario dicen nada.
El artículo 100 ordena, para los procedimientos sin reglas especiales, aplicar el Título IV y el Estatuto Tributario; como la obligación no es tributaria, no se aplica directamente el numeral tercero, pero sí el segundo. Para el punto no previsto en ninguno de los dos, el mismo artículo manda acudir, en cuanto sean compatibles, a las reglas de la Parte Primera, y solo después a la norma procesal civil que el texto menciona. La remisión final a ese código tiene la incertidumbre ya señalada sobre su actualización.