La Ley 1437 de 2011, expedida el 18 de enero de 2011, adoptó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que la práctica abrevia como CPACA. Su artículo 308 dispuso que el código comenzaría a regir el 2 de julio de 2012, y su artículo 309 derogó desde esa fecha las disposiciones contrarias, en especial el Decreto 01 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005 y la Ley 1107 de 2006. Para entender el código que se aplica hoy conviene separar tres capas: el texto aprobado en 2011, los ajustes posteriores que provienen de la Corte Constitucional y de leyes como la Ley 1755 de 2015, y la reforma de la Ley 2080 de 2021. Citar un artículo sin saber su capa lleva a aplicar redacciones que ya no existen o a ignorar reglas vigentes.
La primera cuestión práctica es la transición. El artículo 308 prevé que el código solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, y a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a su vigencia, y que los que estaban en curso siguen rigiéndose, hasta culminar, por el régimen jurídico anterior. El criterio de corte es el inicio de la actuación, de la demanda o del proceso; no es la fecha del acto ni la de los hechos. En la lectura de este curso, que no es una regla expresa del texto, decidir qué ley sustantiva gobierna los hechos es una pregunta distinta, que el artículo 308 no contesta.
No todo lo aprobado en 2011 sobrevivió intacto. En la Sentencia C-818 del 1 de noviembre de 2011, que puede consultarse en el portal de la Corte Constitucional, la Sala Plena declaró inexequibles los artículos 13 a 33, que regulaban el derecho de petición. Su razonamiento fue que esos tres capítulos del Título II regulaban el derecho de manera íntegra, estructural y completa, materia reservada a la ley estatutaria por los artículos 152 y 153 de la Constitución, y que incluir una materia reservada dentro de un código no cambia su naturaleza. Para no dejar a las personas sin reglas generales cuando el Decreto 1 de 1984 dejara de regir, la Corte difirió los efectos de la inexequibilidad hasta el 31 de diciembre de 2014. El Congreso respondió con la Ley 1755 de 2015, del 30 de junio de 2015, cuyo artículo 1 sustituyó el Título II, artículos 13 a 33, y cuyo artículo 2 la hizo regir desde su promulgación. Varios artículos sustituidos aparecen anotados como «condicionalmente exequibles»; ese alcance queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN.
La misma sentencia declaró exequible la expresión «el artículo 73 de la Ley 270 de 1996» del artículo 309, de modo que se mantuvo esa derogatoria expresa. El artículo 10 fue objeto de la Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011, que lo declaró exequible en el entendido de que las autoridades deben tener en cuenta, junto con las sentencias de unificación del Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables. Esa fórmula no modifica el texto del artículo, pero obliga a leerlo con el condicionamiento.
La Ley 2080 de 2021 fue publicada en el Diario Oficial del 25 de enero de 2021 y su título la presenta como reforma del código y como medida de descongestión. Sus artículos 1 a 17 intervienen la Parte Primera: modifican los derechos del artículo 5 para incluir las relaciones por medios tecnológicos y la autenticación digital, ajustan el trámite de los conflictos de competencia administrativa del artículo 39, crean las reglas del procedimiento sancionatorio fiscal (artículos 47A y 49A y parágrafos de los artículos 47, 48 y 49), regulan los medios electrónicos (artículos 53A, 54, 56, 59, 60, 60A y 61), reescriben el deber de publicar los actos generales del artículo 65, adicionan un inciso al artículo 82 sobre mesas de trabajo de apoyo a las entidades y reforman el artículo 102 sobre extensión de la jurisprudencia. Los artículos 18 a 81 reforman, en su gran mayoría, la Parte Segunda: medios de control, competencias, demanda, audiencias, pruebas, medidas cautelares y recursos.
La vigencia de esa reforma es escalonada. Según su artículo 86, la ley rige desde su publicación, salvo las normas que modifican las competencias de juzgados, tribunales y Consejo de Estado, que solo se aplican a las demandas presentadas un año después de publicada. Las reformas procesales prevalecen desde la publicación, pero únicamente respecto de los procesos y trámites iniciados bajo la Ley 1437; y los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, las audiencias convocadas, los términos iniciados, los incidentes en curso y las notificaciones que se están surtiendo se rigen por la ley vigente cuando se realizó cada una de esas actuaciones. El artículo 87 derogó disposiciones puntuales, entre ellas el artículo 148A y el 226 del código. La compilación consultada marca como inexequibles los artículos 23 y 45 de la Ley 2080, que adicionaban los artículos 136A y 185A sobre el control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal, y su nota remite a la Sentencia C-091 de 2022; esa sentencia no se leyó, de modo que el alcance y los efectos de la decisión quedan PENDIENTES DE VERIFICACIÓN.
Estas reglas permiten un método de trabajo para cualquier caso. Primero se fija cuándo se inició la actuación, la demanda o el proceso, porque eso define si aplica el código o el régimen anterior. Segundo, se identifica si la regla buscada pertenece a la Parte Primera o a la Segunda. Tercero, se localiza el texto vigente del artículo y se leen sus notas de modificación. Cuarto, se verifica si la Corte Constitucional lo condicionó. Quinto, se deja constancia de que las reformas posteriores a la compilación consultada pueden existir. Una compilación es una herramienta de consulta; las citas que se lleven a un escrito deben contrastarse con el texto oficial.
Ejemplo colombiano 1: formulación de cargos antes de julio de 2012
Una superintendencia hipotética formuló cargos a una sociedad el 20 de junio de 2012 por presuntas infracciones del régimen que vigila. En 2013, cuando el trámite sigue abierto, la sociedad pide que se aplique el código de 2011 y, en particular, su regla de quince días para presentar descargos, con el argumento de que ya estaba vigente.
El análisis comienza por el artículo 308: el código rige desde el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a procedimientos que se inicien después. El procedimiento sancionatorio se inició con la formulación de cargos del 20 de junio, antes de esa fecha, así que sigue rigiéndose y culmina por el régimen anterior. Como el artículo 47 del código no es aplicable a esa actuación, la petición de la sociedad no puede prosperar por ese camino.
Ejemplo colombiano 2: demanda contra un municipio en 2021 y en 2022
Una empresa de transporte presentó el 12 de octubre de 2021 una demanda contra un municipio, y otra empresa presentó una demanda idéntica contra el mismo municipio el 3 de marzo de 2022. Ambas se fundan en reglas de competencia que la Ley 2080 modificó, y cada demandante sostiene que debe aplicarse la regla nueva.
La Ley 2080 se publicó el 25 de enero de 2021. El inciso primero de su artículo 86 aplaza las normas de competencia hasta las demandas presentadas un año después de la publicación. La demanda de octubre de 2021 se presentó antes de ese término y se rige por las reglas de competencia anteriores. La de marzo de 2022 se presentó después y se somete a las nuevas. La vigencia general de la reforma desde su publicación no altera este resultado.
Ejemplo colombiano 3: notificación electrónica ante una secretaría municipal
Una ciudadana de Bucaramanga aceptó, al iniciar una actuación sobre licencias ante una secretaría municipal, que sus decisiones se le notificaran por correo electrónico. Meses después pide que las próximas notificaciones se hagan por otro medio. La secretaría responde que el correo es obligatorio porque ya lo aceptó, y la ciudadana sostiene que accedió al mensaje el viernes, pero el sistema marcó la notificación como surtida el sábado.
El artículo 56, tal como lo reformó el artículo 10 de la Ley 2080, permite la notificación electrónica cuando el administrado la aceptó, y deja al interesado la facultad de pedir que las siguientes se hagan por los otros medios del capítulo de notificaciones, a menos que un reglamento haya hecho obligatorio el medio electrónico conforme al artículo 53A. No consta ese reglamento, de modo que la solicitud es válida. Además, el mismo artículo dice que la notificación queda surtida desde la fecha y hora en que el administrado accede al mensaje, y que la administración debe certificarlo. Por eso la fecha que cuenta es la del acceso certificado y no la de la marca del sistema.