El artículo 2 de la Ley 1437 de 2011 fija a quién obliga la Parte Primera. Sus normas se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares cuando cumplan funciones administrativas, y a todos ellos el código los llama «autoridades». La palabra tiene un sentido técnico propio. No equivale a «servidor público», porque puede ser un organismo; tampoco a «entidad estatal», porque incluye a particulares; y depende de quien actúa y de la función que ejerce, no del nombre de la institución.
El criterio orgánico abarca las tres ramas del poder y los órganos autónomos que reconoce el artículo 113 de la Constitución, en los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal. El artículo 2 no distingue por rama, pero la Sentencia C-634 de 2011, al examinar el artículo 10, concluyó que «autoridades» son las que ejercen función administrativa, con exclusión de la competencia jurisdiccional, por la definición del artículo 2 y porque la Parte Primera regula el procedimiento administrativo. Esa conclusión se refirió a ese artículo; extenderla a toda la Parte Primera es la lectura de este curso: el Congreso o una corporación judicial quedan sometidos a ella cuando adelantan trámites administrativos, y no cuando legislan o juzgan.
El criterio funcional se apoya en la Constitución. El artículo 210 permite que los particulares cumplan funciones administrativas en las condiciones que señale la ley, y el artículo 123 remite a la ley el régimen de los particulares que temporalmente desempeñan funciones públicas. Dos consecuencias se siguen. La primera es que la calificación depende de una atribución legal de la función; no basta que una entidad privada preste un servicio de interés general o reciba recursos públicos. La segunda es que el sometimiento al código es por función, no por sujeto: una organización privada es autoridad únicamente cuando ejerce la función atribuida, por ejemplo cuando otorga o revoca un registro con efectos de acto administrativo, y no cuando contrata, emplea o administra su patrimonio conforme al derecho privado. El numeral 7 del artículo 5 confirma esa doble condición al reconocer a toda persona el derecho de exigir el cumplimiento de las responsabilidades de los servidores públicos y de los particulares que cumplan funciones administrativas.
El legislador extendió algunas reglas a organizaciones privadas que no son autoridades. Los artículos 32 y 33, en el texto sustituido por la Ley 1755 de 2015, permiten ejercer el derecho de petición para garantizar derechos fundamentales ante organizaciones privadas con o sin personería, como sociedades, corporaciones, fundaciones, cooperativas, instituciones financieras o clubes, y ordenan aplicar, en lo pertinente y sin perjuicio de leyes especiales, las normas sobre derecho de petición a las cajas de compensación familiar, a las instituciones del sistema de seguridad social integral, a las entidades del sistema financiero y bursátil y a las empresas de servicios públicos que se rijan por el derecho privado. Es una extensión puntual del bloque de petición, y no una declaración de que esas organizaciones sean autoridades para todo el código.
El inciso segundo del artículo 2 contiene dos exclusiones. La primera se refiere a los procedimientos militares o de policía que, por su naturaleza, requieran decisiones de aplicación inmediata para evitar o remediar perturbaciones del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas. La segunda comprende la facultad de libre nombramiento y remoción. Las exclusiones son excepciones a una regla general y se leen con cuidado: la primera está condicionada por la naturaleza inmediata de la decisión, de modo que no sustrae del código toda la actividad de un cuerpo de policía ni toda decisión militar. Una sanción impuesta días después mediante un trámite ordinario ya no responde a esa urgencia, según la lectura propuesta aquí. El alcance de la segunda exclusión frente a la motivación del retiro no se desarrolla en este tema.
Las autoridades administrativas pueden también ejercer funciones jurisdiccionales. El artículo 116 de la Constitución permite que la ley atribuya excepcionalmente función jurisdiccional, en materias precisas, a determinadas autoridades administrativas, sin permitirles instruir sumarios ni juzgar delitos. El numeral 2 del artículo 105 del código excluye del conocimiento de la jurisdicción contenciosa las decisiones adoptadas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de la competencia de esa jurisdicción en materia de recursos, y exige que esas decisiones se identifiquen con la expresión propia de los jueces y se adopten en un proveído independiente, separado de los actos de función administrativa sobre el mismo asunto. Así, una misma entidad puede actuar unas veces como autoridad en sentido de la Parte Primera y otras como juez excepcional, con reglas distintas en cada caso.
Conviene no trasladar el alcance de una ley a otra. La Ley 1712 de 2014 define sujetos obligados con una lista más amplia que la del código: incluye a los partidos y movimientos políticos, a las entidades que administran recursos parafiscales o públicos, y, respecto de la información directamente relacionada con su función o servicio, a las personas naturales o jurídicas que ejercen función pública o prestan servicios públicos. La Ley 962 de 2005 se aplica a los trámites de la Administración Pública, a las empresas de servicios públicos domiciliarios y a los particulares con función administrativa, y exceptúa el procedimiento disciplinario y fiscal de la Procuraduría y la Contraloría. La Ley 2052 de 2020 obliga a la Rama Ejecutiva nacional y territorial y a los particulares con funciones públicas o administrativas. Finalmente, el parágrafo del artículo 104 del código define «entidad pública» para los solos efectos del código e incluye sociedades con participación estatal igual o superior al 50%; por estar en la regulación de la jurisdicción, no amplía, en la lectura de este curso, el ámbito del artículo 2.
El análisis sigue un orden: quién actúa; en qué función, administrativa, jurisdiccional, legislativa o privada; si el inciso segundo del artículo 2 excluye la actuación; si una ley especial regula el trámite; y si otra ley impone deberes adicionales.
Ejemplo colombiano 1: corporación privada con un registro obligatorio
Una ley hipotética encarga a una corporación privada llevar el registro obligatorio de los operadores de un oficio y le permite cancelarlo por infracciones. La corporación cancela el registro de un operador sin comunicarle los cargos ni oírlo, y sostiene que, por ser privada, no está sometida al código.
La cancelación es un ejercicio de la función administrativa atribuida por la ley, y el artículo 2 incluye a los particulares cuando la cumplen. En esa actuación la corporación es autoridad. Debe observar el debido proceso, la comunicación de los cargos y el derecho del operador a aportar y controvertir pruebas, que el artículo 3 y el numeral 8 del artículo 5 aseguran.
Ejemplo colombiano 2: petición ante una caja de compensación
Un afiliado reclama ante una caja de compensación familiar de naturaleza privada un certificado sobre sus aportes y no obtiene respuesta. Un asesor sostiene que el artículo 2 no obliga a la caja porque no es una autoridad.
El análisis distingue dos vías. Por el artículo 2, la caja no es autoridad por el solo hecho de prestar servicios, salvo que ejerza una función administrativa atribuida por la ley. Pero el artículo 33, como lo sustituyó la Ley 1755, ordena aplicar a las cajas de compensación, en lo pertinente y sin perjuicio de leyes especiales, las disposiciones sobre derecho de petición. La caja debe, entonces, tramitar la solicitud conforme a esas reglas, y el término concreto depende del tipo de petición según el artículo 14. La conclusión no convierte a la caja en autoridad para otros asuntos.
Ejemplo colombiano 3: desalojo inmediato por riesgo de colapso
Una unidad de policía ordena, en una tarde de 2024, evacuar de inmediato un sector comercial de un municipio ante el riesgo de colapso de una edificación. Un comerciante exige que la orden se adopte tras notificación, descargos y recursos, conforme al código. Días después, la misma autoridad abre una investigación contra ese comerciante por una infracción distinta y le formula cargos.
La orden de evacuación es un procedimiento de policía que por su naturaleza requiere decisión de aplicación inmediata para evitar una perturbación en seguridad y salubridad, y el inciso segundo del artículo 2 excluye de la Parte Primera esos procedimientos. La investigación abierta días después no responde a esa urgencia, no encaja en la exclusión según la lectura propuesta y debe tramitarse con las reglas del código, o con la ley especial que la regule, que el análisis no identifica.