La supresión del empleo es una causal de retiro que nace de una decisión sobre la organización y no de un juicio sobre la persona que ocupa el cargo. El artículo 41, literal l, de la Ley 909 de 2004 la incluye entre las causales de retiro de quienes desempeñan empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera, y el artículo 2.2.11.1.1, numeral 11, del Decreto 1083 de 2015 la reproduce dentro de un listado que define el retiro como la cesación en el ejercicio de funciones públicas. Lo que desaparece es la posición jurídica dentro de la planta; el titular pierde el soporte de su vinculación porque el empleo deja de existir. La operación organizacional de crear y suprimir cargos, con sus competencias y estudios técnicos, corresponde a otro tema del módulo; aquí interesa qué ocurre con el titular cuando la supresión se invoca como causa de su salida y cómo cambian sus efectos según la clase de vinculación.
El artículo 125 de la Constitución admite el retiro de la carrera por calificación no satisfactoria, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. La supresión pertenece a este tercer grupo. En la sentencia C-501 de 2005, la Corte Constitucional ubicó la supresión de cargos entre las causales que el legislador puede establecer por factores ajenos a la conducta del funcionario y, al reiterar consideraciones de una decisión anterior, explicó que el retiro por supresión del empleo y por imposibilidad de incorporar en uno equivalente no tiene connotación sancionatoria, porque el servidor no ha tenido responsabilidad en el hecho que determina la pérdida de sus derechos. De ahí se sigue una consecuencia práctica: el acto que concreta la supresión no debe contener reproches de conducta ni utilizarse para reemplazar un proceso disciplinario o una evaluación del desempeño.
La motivación del retiro de carrera tiene aquí una estructura propia. El parágrafo 2 del artículo 41 declara reglada la competencia para retirar empleados de carrera y exige acto motivado. En la supresión, la razón de fondo está en la reforma: el artículo 46 de la Ley 909 exige que las reformas de plantas de la Rama Ejecutiva se motiven en necesidades del servicio o en modernización y se apoyen en estudios técnicos, y el artículo 2.2.12.1 del Decreto 1083 pide estudios de cargas de trabajo e impacto en la modernización. Conviene distinguir dos niveles: el acto que adopta o modifica la planta, de alcance general, y las actuaciones que concretan la situación de cada titular, como la comunicación de la supresión, la incorporación o la manifestación de una opción. Esa distinción orienta la motivación individual, que remite a la reforma y al examen de incorporación, y también el control posterior, porque cada acto decide cosas diferentes.
No toda modificación de planta produce una supresión efectiva. El artículo 2.2.11.2.2 del Decreto 1083 dispone que, cuando los cargos de carrera de la nueva planta sean iguales a los anteriores o se distingan de ellos solamente en su denominación, los titulares con derechos de carrera deben ser incorporados en la situación en que venían, por considerarse que no hubo supresión efectiva, y sin exigirles requisitos superiores. Cambiar el nombre del cargo, renumerar su código o moverlo de dependencia no basta para tratar al titular como retirado. La pregunta jurídica es material: si las funciones, requisitos y ubicación en la escala del empleo nuevo corresponden a los del anterior, lo que existe es una continuidad del empleo bajo otra denominación y no una causa de retiro.
Cuando el empleo sí desaparece, la equivalencia del cargo receptor se determina con criterios reglamentarios acumulativos. Según el artículo 2.2.11.2.3, un cargo es equivalente a otro cuando tiene funciones iguales o similares, exige requisitos de estudio, experiencia y competencias laborales iguales o similares y tiene una asignación básica mensual igual o superior, sin que la diferencia salarial supere los dos grados siguientes de la escala cuando los empleos se rigen por la misma nomenclatura, o el diez por ciento de la asignación básica cuando se aplica nomenclatura diferente. Un empleo con funciones parecidas pero peor remunerado no cumple la regla, y tampoco uno mejor remunerado que exceda el margen previsto. La comparación debe hacerse con el manual de funciones y la escala salarial a la vista, no por la impresión de semejanza entre los títulos.
Para el empleado de carrera, el artículo 44 de la Ley 909 reconoce el derecho preferencial a ser incorporado en empleo igual o equivalente de la nueva planta y, si ello no es posible, la opción entre reincorporación e indemnización; el procedimiento de esa opción y de la reincorporación ya se estudió con la estabilidad en la carrera. Lo que importa añadir es el efecto sobre el registro. El artículo 42 dispone que el retiro implica la separación de la carrera y la pérdida de sus derechos, salvo cuando opere la incorporación. El artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1083 precisa que, mientras se produce la reincorporación, la inscripción del exempleado continúa vigente con la anotación de su situación; efectuada la reincorporación, la inscripción se actualiza y el tiempo servido antes y después se acumula para prestaciones y demás derechos laborales. Si la reincorporación no es posible dentro del término, procede la indemnización y el retiro del Registro Público de Carrera.
La indemnización tiene reglas legales precisas y no es una cifra que la entidad pueda fijar a discreción. El parágrafo 1 del artículo 44 cuenta el tiempo de servicios continuos desde la posesión en la entidad donde se produce la supresión y, para quien llegó a ese cargo por una reincorporación anterior o por traslado interinstitucional, suma el tiempo de la entidad anterior siempre que no haya sido indemnizado allí. El parágrafo 2 establece una tabla: cuarenta y cinco días de salario por el primer año y, por cada año subsiguiente, quince, veinte o cuarenta días según el servidor tenga menos de cinco, menos de diez o diez o más años de servicios continuos, con proporcionalidad por meses cumplidos. El parágrafo 3 prohíbe suprimir empleos de carrera que conlleven indemnización sin disponibilidad presupuestal previa suficiente. Los artículos 2.2.11.2.4 a 2.2.11.2.6 del Decreto 1083 fijan la base salarial del último año con los factores enumerados, el pago en efectivo dentro de los dos meses siguientes a la liquidación, intereses por mora, la compatibilidad con las prestaciones sociales y la posibilidad de volver a acceder a empleos públicos.
Las garantías del artículo 44 están formuladas para empleados públicos de carrera titulares del cargo suprimido. Su texto no extiende la incorporación preferente ni la indemnización a quien ocupa sin derechos de carrera un empleo de libre nombramiento y remoción. El reglamento resuelve además una situación intermedia: según el artículo 2.2.11.2.7, cuando se suprime un empleo de libre nombramiento que está ejercido en comisión por un empleado de carrera, este regresa inmediatamente al cargo de carrera del cual es titular. En cuanto a los provisionales, el parágrafo 1 del artículo 2.2.12.2 indica que la incorporación que se haga en cargos iguales o equivalentes a quienes venían ejerciéndolos en provisionalidad no tiene la calidad de nuevo nombramiento. Esa regla califica la incorporación si se realiza; no convierte al provisional en titular de derechos de carrera ni le atribuye por sí sola un derecho preferente.
La protección especial por reforma de planta es una garantía distinta de los derechos de carrera. El artículo 2.2.12.1.2.1 del Decreto 1083 prohíbe retirar del servicio a madres o padres cabeza de familia sin alternativa económica, a personas con limitación física, mental, visual o auditiva y a quienes cumplan los requisitos de edad y tiempo para su pensión dentro de los tres años siguientes, con las definiciones que el artículo 2.2.12.1.1.1 establece para esta protección. El artículo 2.2.12.1.2.2 exige acreditar la condición, encarga al jefe de personal verificarla y al secretario general analizar, dentro del estudio técnico, los cargos que no podrán suprimirse o las personas cuya estabilidad debe respetarse. Si se suprime la entidad, la estabilidad se mantiene hasta que culmine la supresión o liquidación y, según el mismo artículo, la de los próximos a pensionarse debe respetarse hasta el reconocimiento de la pensión; en plantas temporales, solo mientras dure la planta. El artículo 2.2.12.1.2.3 hace cesar la garantía cuando la persona deja de pertenecer al grupo protegido y añade que, en todo caso, cesa al finalizar la supresión o liquidación. El texto reglamentario no resuelve expresamente cómo se armoniza esta última regla con la de los próximos a pensionarse cuando la liquidación termina antes del reconocimiento, de modo que ese punto debe verificarse antes de aplicarlo.
La maternidad añade una consecuencia patrimonial específica. El artículo 51, numeral 4, de la Ley 909 dispone que, si por razones del buen servicio debe suprimirse un cargo de carrera ocupado por una empleada en estado de embarazo y no es posible incorporarla en otro igual o equivalente, debe pagársele una indemnización por maternidad que comprende la remuneración dejada de percibir entre la supresión efectiva y la fecha probable del parto, la cotización a salud a cargo de la entidad durante la gestación y los tres meses posteriores, y el valor de la licencia de maternidad. El mismo numeral extiende esa indemnización a las empleadas de libre nombramiento y remoción y a las nombradas provisionalmente con anterioridad a la vigencia de la ley; el parágrafo 1 la hace compatible con la indemnización del artículo 44 y el parágrafo 2 exige aviso escrito con la certificación médica. El artículo 2.2.11.2.8 del Decreto 1083 regula un supuesto próximo con diferencias de texto: lo refiere a la empleada que optó por la reincorporación sin que esta fuera posible, atribuye a la entidad de seguridad social el reconocimiento de la licencia y no coincide con la ley en el número de semanas. Esta lección no fija esa cifra: la duración de la licencia y la articulación entre ambos textos deben verificarse en el régimen vigente antes de liquidar.
Ejemplo colombiano 1: cargo receptor con asignación inferior
Un establecimiento público del orden nacional adopta, mediante acto competente y con estudio técnico, una nueva planta que suprime un empleo profesional de carrera. Su titular tiene derechos de carrera inscritos. En la nueva planta existe un cargo profesional con funciones similares y los mismos requisitos de estudio y experiencia, pero con una asignación básica mensual inferior. La entidad le comunica que la incorpora en ese cargo y que con ello queda satisfecha la preferencia legal; la servidora no acepta. Se acredita que en la nueva planta no hay otro empleo igual o equivalente disponible.
El artículo 2.2.11.2.3 del Decreto 1083 exige, además de funciones y requisitos semejantes, una asignación básica igual o superior. El cargo ofrecido no es equivalente y, por tanto, el ofrecimiento no cumple el derecho preferencial del artículo 44 de la Ley 909. Como la incorporación no es posible, corresponde comunicarle las opciones de reincorporación o indemnización conforme al régimen aplicable. La conclusión no obliga a la entidad a crear un empleo nuevo ni calcula la indemnización; tampoco resuelve si en otra entidad existe un empleo equivalente, asunto propio de la reincorporación si la servidora la elige.
Ejemplo colombiano 2: protección especial en una planta temporal que vence
Una entidad territorial creó una planta temporal por un término fijo para ejecutar un programa. Una servidora vinculada a esa planta acreditó ser madre cabeza de familia sin alternativa económica, y el jefe de personal verificó la condición en la forma reglamentaria. Durante la vigencia de la planta se suprimieron otros empleos temporales y se respetó su estabilidad. Al llegar la fecha final señalada en el acto de creación, sin prórroga, la servidora sostiene que la protección especial la mantiene vinculada sin límite temporal. No se alega otra fuente de protección distinta de la reglamentaria.
El parágrafo del artículo 2.2.12.1.2.2 del Decreto 1083 aplica la protección especial en plantas temporales solo hasta el término de duración fijado en el acto que las creó o prorrogó. La garantía cumplió su función mientras la planta existía, pero no prolonga un empleo cuya duración terminó. Antes de concluir, la entidad debe verificar que el término efectivamente venció y que no hubo prórroga. El análisis no resuelve si otra protección constitucional o legal, no planteada en los hechos, podría tener consecuencias distintas.
Ejemplo colombiano 3: empleo directivo suprimido y cargo de carrera de origen
Una reforma de planta suprime dos empleos directivos de libre nombramiento y remoción en un ministerio. El primero lo desempeña, en comisión, un empleado con derechos de carrera en un cargo profesional de la misma entidad, que sigue existiendo. El segundo lo ocupa una persona nombrada ordinariamente, sin derechos de carrera. Ninguno de los dos pertenece a un grupo de protección especial. La oficina de personal propone tratarlos igual y ofrecer a ambos la indemnización prevista para empleados de carrera.
Las situaciones son distintas. El artículo 2.2.11.2.7 del Decreto 1083 ordena que el empleado de carrera regrese inmediatamente al cargo de carrera del cual es titular; su vínculo de carrera no se suprimió, y no corresponde indemnizarlo como si lo hubiera perdido. La segunda persona queda retirada por supresión del empleo, pero el artículo 44 de la Ley 909 no le reconoce incorporación preferente ni indemnización, porque no es titular de un empleo de carrera. La conclusión no excluye derechos laborales causados ni otras protecciones distintas de las aquí descartadas.