El artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 pone el límite más importante de la revocatoria directa. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, «bien sea expreso o ficto», haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. La regla convive con el artículo 93, que declara que los actos deberán ser revocados cuando concurra una causal: las causales dicen cuándo existe un motivo para revocar, y el artículo 97 dice cuándo, además, se necesita la voluntad de quien resultaría afectado. Que la protección se limite a los actos favorables, sin alcanzar a los generales ni a los particulares que solo imponen cargas, es una lectura de este curso, derivada de que el texto habla de situaciones creadas o derechos reconocidos.
La razón de la regla la dan las sentencias. La Sentencia C-742 de 1999 recuerda, con citas de sus sentencias T-230 de 1993 y T-246 de 1996, que cuando hay un derecho particular y concreto fundado en el acto debe obtenerse la autorización expresa y escrita de quien resultaría afectado, o la administración debe demandar su propio acto; la decisión unilateral toma de sorpresa al afectado, introduce inseguridad y desconfianza y quebranta la buena fe del artículo 83 constitucional. La Sentencia C-835 de 2003 agrega razones de seguridad jurídica, respeto de las situaciones subjetivas consolidadas y presunción de legalidad, que avalan la inmutabilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración. Ambas analizan el código anterior; el artículo 97 actual conserva la idea y menciona los actos fictos.
Cada adjetivo del consentimiento tiene función. Debe ser previo, de modo que la autoridad no puede revocar y pedir luego la aceptación del titular; expreso, lo que excluye inferirlo del silencio o de la conducta; y escrito, para dejar prueba cierta. Debe emanar del titular, y la C-835 de 2003 admite, para las prestaciones económicas, que cuando el titular falleció el consentimiento lo den sus causahabientes. Según esta lectura, el consentimiento cubre solo lo que la declaración menciona.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, el inciso segundo del artículo 97 ordena que deba demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La administración no puede sustituir esa demanda por una decisión propia. La práctica llama a esa demanda «acción de lesividad», expresión doctrinal que el código no emplea; el medio de control concreto y el término de caducidad que rigen para la entidad demandante quedan PENDIENTES DE VERIFICACIÓN.
El inciso tercero del artículo 97 regula el caso más grave. Si la administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. Coincide con el numeral 1 del artículo 161, que exceptúa del requisito de conciliación a la administración que demanda un acto ocurrido por medios ilegales o fraudulentos. Aquí hay un cambio frente al código anterior: según la C-835 de 2003, el artículo 73 del Decreto 01 de 1984 permitía revocar sin consentimiento cuando el acto resultara del silencio positivo, cuando se dieran las causales del artículo 69 o cuando fuera evidente que se produjo por medios ilegales. El artículo 97 vigente, en cambio, dirige la hipótesis del fraude hacia el juez, con medida cautelar, y no autoriza a la autoridad a revocar por su cuenta. La suspensión provisional se rige por los artículos 229 a 231, que exigen petición sustentada y que la violación de las normas surja de confrontar el acto con ellas o de las pruebas allegadas.
Para los actos fictos, el artículo 84 dispone que el acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa «en los términos de este Código». Esos términos incluyen el artículo 97, que menciona expresamente los actos fictos. Quien se beneficia de un silencio positivo está, así, protegido como cualquier titular: la administración no puede revocar su acto presunto sin consentimiento y debe demandarlo si lo estima ilegal. El silencio positivo solo existe donde lo prevén leyes especiales (artículo 84).
La excepción más conocida es la de las pensiones. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003 obliga a los representantes legales de las instituciones de seguridad social, o a quienes respondan por el pago, a verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos y la legalidad de los documentos cuando existan motivos para suponer que se reconoció indebidamente una pensión, y a proceder a la revocatoria directa «aun sin el consentimiento del particular» si comprueban el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con documentación falsa. La C-835 de 2003 lo declaró exequible de manera condicionada: el incumplimiento de requisitos o la documentación falsa se refieren siempre a conductas tipificadas como delito por la ley penal. Además fijó reglas: los motivos deben ser reales y verificables; las fallas meramente formales o de actualización de la información se sanean sin revocar; la revocación exige un procedimiento con pruebas, publicidad y contradicción; las mesadas siguen pagándose mientras dura el trámite; la carga de la prueba es de la administración; y si el litigio versa sobre interpretación del derecho, como el régimen aplicable, lo decide un juez y no procede revocar sin consentimiento. La compilación consultada no registra derogatoria del artículo 19; las reformas posteriores quedan PENDIENTES.
La compilación del código anota, además, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que fijaría un término de cinco años para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas sobre pensiones reconocidas, salvo fraude o delito. La Sentencia C-264 de 2026 declaró exequible ese artículo por vicios de procedimiento y dispuso que los artículos exequibles entrarán en vigencia el 1 de abril de 2027. Por tanto, a la fecha de consulta no se enseña como regla vigente, y su efecto sobre la revocatoria queda PENDIENTE DE VERIFICACIÓN.
Ejemplo colombiano 1: pensión reconocida con certificado falsificado
Un fondo territorial de pensiones hipotético reconoció en 2019 una pensión de jubilación a un exfuncionario. En 2025, una auditoría detecta que el certificado de tiempos de servicio que sustentó el reconocimiento fue adulterado: la entidad que figura como firmante nunca lo expidió. El fondo quiere revocar sin pedir consentimiento.
El artículo 19 de la Ley 797 autoriza la revocatoria aun sin consentimiento cuando el reconocimiento se hizo con documentación falsa, y la C-835 de 2003 lo condiciona a que los hechos sean conductas tipificadas como delito, lo que la adulteración de un documento puede satisfacer. El fondo debe iniciar el procedimiento con comunicación al titular, pruebas y contradicción; mientras dure, sigue pagando la mesada; la carga de probar la falsedad es suya; y debe compulsar copias a las autoridades competentes. Si no acredita el delito, debe demandar.
Ejemplo colombiano 2: permiso de uso de espacio público y negativa del titular
En 2023, una alcaldía hipotética otorgó a una asociación de artesanos un permiso de cinco años para usar una plaza. En 2025 advierte que el permiso se expidió sin un requisito legal y pide a la asociación su consentimiento para revocarlo; esta responde por teléfono que se niega.
El permiso es un acto particular que reconoció un derecho a la asociación, y el artículo 97 exige consentimiento previo, expreso y escrito. No hay consentimiento, pues la respuesta es una negativa. Como la alcaldía considera que el acto es contrario a la ley, el inciso segundo le ordena demandarlo ante la jurisdicción. Si sospechara fraude en la obtención del permiso, aplicaría el inciso tercero: demandar sin conciliación y pedir suspensión provisional.
Ejemplo colombiano 3: licencia obtenida por silencio positivo
Una ley especial hipotética prevé que una licencia de funcionamiento se entiende concedida si la autoridad no responde en un mes. Una empresa presenta su petición el 10 de enero de 2025, protocoliza la constancia conforme al artículo 85 y opera. En agosto, la autoridad descubre que la empresa omitió un requisito esencial.
El silencio produjo un acto ficto positivo, que para el artículo 97 es un acto que reconoce un derecho. El artículo 84 permite revocarlo directamente pero en los términos del código; por eso se necesita el consentimiento de la empresa. Si no lo da, la autoridad debe demandar el acto. Solo si prueba que se obtuvo por medios ilegales o fraudulentos, por ejemplo con documentos falsos, demanda sin conciliación y pide la suspensión provisional.