El presupuesto territorial es el acto con el que una corporación representativa autoriza, para una vigencia, los gastos que la administración puede comprometer. Los artículos 300.5 y 313.5 de la Constitución atribuyen a asambleas y concejos expedir las normas orgánicas del presupuesto y el presupuesto anual de rentas y gastos. Los artículos 305.4 y 315.5 encargan al gobernador y al alcalde presentar oportunamente el proyecto, y el 315.9 dispone que el alcalde ordena los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. Iniciativa, aprobación y ejecución tienen titulares distintos: la corporación no ejecuta cada partida, y el ejecutivo no reemplaza con su programa la autorización que corresponde a aquella.
Según los artículos 352 y 353, la ley orgánica regula programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos territoriales, y los principios y disposiciones del capítulo constitucional del presupuesto se aplican a las entidades territoriales en lo que fuere pertinente. La pertinencia exige adaptación: sustituir mecánicamente al Congreso o a un ministro por un supuesto equivalente local puede atribuir competencias que ninguna norma territorial confiere. En el Decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto, el artículo 104 ordenó a las entidades territoriales ajustar sus normas presupuestales a la ley orgánica, y el 109 dispone que, al expedir sus normas orgánicas, deben seguirla adaptándola a su organización, normas constitucionales y condiciones; mientras no lo hagan, se aplica la ley orgánica en lo pertinente. Hay así tres niveles: Constitución, ley orgánica y estatuto orgánico territorial adoptado por ordenanza o acuerdo; la ley orgánica no convierte en municipales los órganos exclusivamente nacionales que menciona.
El segundo inciso del artículo 345 fija la legalidad del gasto: no puede hacerse gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas o los concejos, ni transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. El artículo 15 del estatuto, bajo el principio de universalidad, prohíbe a toda autoridad efectuar gastos o transferir créditos que no figuren en el presupuesto, y el 18, bajo el de especialización, exige ejecutar las operaciones conforme al fin para el que fueron programadas. El gasto necesita, por tanto, título jurídico y una partida que lo permita en la vigencia y para el objeto aprobado.
Las apropiaciones son, según el artículo 89 del estatuto, autorizaciones máximas de gasto para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia. Ese carácter impide comprometer por encima del monto aprobado y permite no agotar la partida cuando el gasto deja de ser necesario o el recaudo no llega. El presupuesto no es una orden de gastar ni da a terceros un derecho sobre cada partida: el derecho de un contratista nace de un compromiso válido. Con todo, el artículo 8 de la Ley 819 de 2003 exige programar con sujeción al marco fiscal de mediano plazo para que las apropiaciones puedan ejecutarse en su totalidad, y el artículo 366 da prioridad al gasto público social en los presupuestos territoriales.
La anualidad delimita la autorización en el tiempo. El artículo 14 del estatuto fija el año fiscal entre el 1 de enero y el 31 de diciembre; después no pueden asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año cerrado, y los saldos no afectados por compromisos caducan sin excepción. El artículo 89 permite constituir reservas con los compromisos legalmente contraídos que al cierre no se hayan cumplido y desarrollen el objeto de la apropiación, utilizables solo para cancelarlos; las cuentas por pagar recogen anticipos pactados y bienes o servicios entregados. El artículo 8 de la Ley 819 añade que el proceso de selección en trámite con todos los requisitos, incluida la disponibilidad, que se perfecciona en la vigencia siguiente se atiende con el presupuesto de esta, previos los ajustes. Ninguna figura rescata un saldo que no se comprometió.
La ejecución atraviesa etapas distintas. La apropiación es la autorización presupuestal. La disponibilidad se acredita con el certificado que, según el artículo 71 del estatuto, debe preceder a todo acto que afecte apropiaciones y garantizar saldo suficiente. El compromiso es el acto o contrato que vincula la apropiación a una prestación determinada; debe registrarse con valor y plazo para que los recursos no se desvíen, y ese registro es requisito de perfeccionamiento. La obligación surge cuando la prestación se recibe o un anticipo pactado se hace exigible, y el pago es la salida efectiva de recursos. El artículo 71 prohíbe contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo y atribuye responsabilidad personal y pecuniaria a quien las asuma así. En lo territorial, estas reglas operan mediante el artículo 109 y el estatuto local.
Las modificaciones necesitan fuente. Los artículos 79 a 81 del estatuto regulan los créditos adicionales, que aumentan apropiaciones insuficientes o permiten ampliar o establecer servicios autorizados, y el 81 exige que el acto que los abra establezca de manera clara y precisa el recurso que les sirve de base, salvo que se abran mediante contracréditos. El traslado reduce una partida para aumentar otra sin elevar el total. Esas reglas están redactadas para la Nación; en la entidad territorial, qué órgano aprueba cada modificación y con qué trámite depende del estatuto local leído con los artículos 300.5, 313.5 y 345. Un mayor recaudo no amplía por sí solo la autorización de gasto.
La caída del recaudo plantea el problema inverso. El artículo 13 de la Ley 617 de 2000 prevé que, si el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinación resulta inferior al programado, los recortes, aplazamientos o supresiones del ejecutivo aseguren que la ejecución respete los límites de esa ley; la compilación institucional muestra retirado el aparte que exigía afectar proporcionalmente todas las secciones. Los artículos 4 y 6 disponen que los gastos de funcionamiento no pueden superar, como proporción de esos ingresos, porcentajes fijados por categoría y más estrictos para las superiores: en municipios van del cincuenta por ciento en la especial al ochenta en la cuarta, quinta y sexta. La lógica es preservar capacidad de inversión; el incumplimiento activa programas de saneamiento.
La disciplina plurianual se apoya en el artículo 5 de la Ley 819: el gobernador o alcalde presenta cada año a la corporación un marco fiscal de mediano plazo, en el mismo período del proyecto de presupuesto, con plan financiero, metas de superávit primario y análisis de deuda, entre otros contenidos. Tras la modificación de la Ley 2294 de 2023, el texto compilado ya no califica esa presentación como informativa, y su parágrafo exige a asambleas y concejos asegurarse, al aprobar presupuesto y plan de inversiones, de su consistencia con el marco. El artículo 7 exige que el impacto fiscal de todo proyecto de ordenanza o acuerdo que ordene gasto u otorgue beneficios tributarios sea explícito y compatible con el marco, con costos y fuente de financiación en la exposición de motivos y las ponencias.
Las vigencias futuras permiten asumir obligaciones que afectan presupuestos posteriores. Las ordinarias, del artículo 12 de la Ley 819, las autoriza la asamblea o el concejo, a iniciativa del gobierno y previa aprobación del Confis territorial o de quien haga sus veces; su ejecución debe iniciarse con presupuesto de la vigencia en curso, consultar el marco fiscal y contar en el año de autorización con apropiación de al menos el quince por ciento de lo solicitado. La corporación se abstiene si el proyecto no está en el plan de desarrollo o si, con sus costos futuros, se excede la capacidad de endeudamiento. La autorización no supera el período de gobierno, salvo inversión declarada de importancia estratégica por el consejo de gobierno, y se prohíbe aprobar vigencias futuras en el último año de gobierno, excepto operaciones conexas de crédito público.
Las vigencias futuras excepcionales del artículo 1 de la Ley 1483 de 2011 prescinden de apropiación en el año de autorización, pero solo para infraestructura, energía, comunicaciones y gasto público social en educación, salud, agua potable y saneamiento básico, con proyectos inscritos y viabilizados en bancos de proyectos. Exigen además consultar el marco fiscal, aprobación previa del Confis territorial, inclusión en el plan de inversiones del plan de desarrollo y respeto de la capacidad de endeudamiento. Su plazo debe coincidir con el del proyecto, y en el último año de gobierno rige una prohibición con salvedades para cofinanciación mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones. La compilación remite a excepciones temporales posteriores, que deben comprobarse en su texto antes de aplicarlas.
Ejemplo colombiano 1: caída del recaudo libre y partida aún no comprometida
Un municipio colombiano aprobó una apropiación de funcionamiento para adquirir mobiliario de oficina, financiada con ingresos corrientes de libre destinación. A mitad de la vigencia, el recaudo de esos ingresos es inferior al programado y, si se ejecuta el gasto, se superaría el límite legal de funcionamiento. El alcalde aplaza la adquisición, y un proveedor que había presentado cotización sostiene que la partida aprobada obliga a gastarla completa. Se acredita que sobre esa partida no hay compromiso ni registro, que el estatuto orgánico municipal no contiene una regla contraria y que no existe habilitación excepcional.
La apropiación es una autorización máxima, no un mandato de agotar el monto, y una cotización no constituye compromiso. El artículo 13 de la Ley 617 contempla los aplazamientos o recortes del ejecutivo para que la ejecución respete los límites cuando cae el recaudo libre. Con estos hechos, el aplazamiento es admisible y el proveedor no puede exigir la contratación. La medida debe adoptarse por el instrumento que prevea el estatuto local, respetando los compromisos ya perfeccionados. El ejemplo no decide qué gasto conviene aplazar ni permite desatender obligaciones adquiridas o gastos legalmente obligatorios.
Ejemplo colombiano 2: vigencias futuras sin apropiación para un objeto no habilitado
En el segundo año de su período, el gobernador de un departamento colombiano pide a la asamblea autorizar vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto en curso para contratar, durante tres años, la logística de eventos institucionales de la sede administrativa. Presenta además otra solicitud para optimizar una planta de tratamiento de agua potable inscrita y viabilizada en el banco de proyectos. No hay cofinanciación nacional ni medida de emergencia, y aún no se han acreditado la aprobación del Confis territorial ni la consistencia con el marco fiscal.
La Ley 1483 solo admite vigencias futuras excepcionales en los sectores que enumera, y la logística institucional no pertenece a ellos; la asamblea no puede autorizarla por esta vía. Para comprometer varios años habría que examinar la modalidad ordinaria del artículo 12 de la Ley 819, que exige iniciar la ejecución con apropiación de la vigencia en curso. La planta de agua sí está en un sector habilitado, pero eso solo abre el análisis: faltan la aprobación del Confis, la consulta del marco fiscal, la inclusión en el plan de inversiones y la verificación de la capacidad de endeudamiento. El ejemplo no afirma que el segundo proyecto deba aprobarse ni examina el último año de gobierno.
Ejemplo colombiano 3: certificados expedidos y compromisos al cierre
Un municipio colombiano expidió durante el año tres certificados de disponibilidad para tres contratos de dotación escolar con cargo a la misma apropiación. Solo uno se celebró y se registró presupuestalmente, y al 31 de diciembre el contratista había entregado parte de los bienes. Los otros dos procesos terminaron sin adjudicación antes del cierre. La oficina de presupuesto propone constituir reserva por el valor de los tres certificados porque, a su juicio, el dinero ya estaba comprometido. No hay procesos de selección en trámite para la vigencia siguiente ni regla territorial distinta.
El certificado garantiza saldo suficiente antes del acto, pero no vincula la apropiación a una prestación. Con los artículos 71 y 89, aplicados mediante el 109, solo el contrato celebrado y registrado es un compromiso legalmente contraído. Su parte pendiente puede sustentar reserva si desarrolla el objeto de la apropiación, y lo entregado pendiente de pago corresponde a cuentas por pagar. Los saldos de los otros dos certificados caducan; si la necesidad persiste, debe apropiarse en el nuevo presupuesto. El ejemplo no examina responsabilidades ni el supuesto del artículo 8 de la Ley 819 para procesos en trámite, excluido por los hechos.