Una prohibición es un mandato de abstención: describe lo que el servidor no puede hacer mientras ejerce el cargo o la función, o con ocasión de ellos. El artículo 39 de la Ley 1952 de 2019 reúne en treinta y cuatro numerales las prohibiciones del servidor público, aplicables a todo servidor, y la Constitución establece otras directamente, como las de los artículos 126, 127 y 129. El deber manda hacer y la prohibición manda omitir, pero ambos protegen los mismos bienes: imparcialidad, moralidad, eficacia, continuidad del servicio y uso de los recursos públicos para sus fines. Por eso el numeral 1 del artículo 39 prohíbe incumplir los deberes, abusar de los derechos o extralimitar las funciones previstas en el ordenamiento.
La prohibición debe distinguirse de figuras próximas. La inhabilidad es una circunstancia de la persona que impide acceder al cargo o continuar en él; la incompatibilidad impide realizar simultáneamente ciertas actividades o desempeñar ciertos cargos durante el servicio y, en algunos casos, después; el conflicto de intereses se refiere a un asunto concreto en el que el servidor tiene interés particular y directo. La prohibición, en cambio, recae sobre una conducta, sin exigir que la persona tenga una condición previa especial. Algunas fórmulas se superponen: el numeral 13 del artículo 39, que impide desempeñar más de un empleo público o recibir más de una asignación del tesoro público salvo excepciones legales, reproduce el artículo 128 constitucional y pertenece materialmente al régimen de incompatibilidades.
Un grupo de prohibiciones protege la integridad frente a ventajas indebidas. El numeral 3 prohíbe solicitar, directa o indirectamente, dádivas, agasajos, regalos, favores o cualquier otra clase de beneficios. El verbo es solicitar: la prohibición se configura por pedir, aunque el beneficio no llegue a entregarse, y quien recibe sin haber pedido debe analizarse a la luz de otras reglas, como el deber de no obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones legales. El numeral 10 impide constituirse en acreedor o deudor de personas interesadas en los asuntos a cargo del servidor, de sus representantes o de los parientes que señala; el 29 impide adquirir bienes que se vendan por su gestión o influir para que otros los adquieran, salvo excepciones legales.
Otras prohibiciones protegen la prestación del servicio. El numeral 7 prohíbe omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a cargo; el 8, omitir, retardar o no suministrar respuesta debida y oportuna a peticiones respetuosas o a solicitudes de autoridades, así como retenerlas o enviarlas a destinatario diferente; el 9, ausentarse sin justificación. El numeral 2 impide imponer a otro servidor trabajos ajenos a sus funciones o impedirle cumplir sus deberes, y el 27 prohíbe tener al servicio del despacho, en forma estable para sus labores propias, personas ajenas a la entidad. Estas reglas impiden que la organización del trabajo dependa de la conveniencia personal del superior o de colaboraciones informales que eluden el régimen del empleo.
Las prohibiciones sobre información equilibran reserva y transparencia. El numeral 12 impide ocasionar daño o dar lugar a la pérdida de bienes, expedientes o documentos recibidos por razón de las funciones; el 18 prohíbe dar acceso o exhibir expedientes, documentos o archivos a personas no autorizadas; el 30, proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la administración cuando no se esté facultado para hacerlo. Estas reglas no impiden responder peticiones, publicar lo que la ley ordena publicar ni entregar información a quien tiene derecho a recibirla. Lo prohibido es actuar sin autorización o frente a personas no autorizadas; por eso la primera pregunta es quién tiene la facultad de informar y por qué cauce.
Un grupo diferente protege la eficacia de las decisiones públicas. El numeral 16 prohíbe reproducir actos administrativos suspendidos o anulados por la jurisdicción contencioso administrativa, o proceder contra resolución o providencia ejecutoriada del superior; el 20 impide incumplir cualquier decisión judicial, fiscal, administrativa o disciplinaria en razón del cargo u obstaculizar su ejecución. El numeral 24 prohíbe manifestar indebidamente, en acto público o por medios de comunicación, opiniones dirigidas a influir para que sentencias o fallos resulten favorables a la entidad, al propio servidor o a un tercero. El adverbio indebidamente delimita la regla: la entidad puede defender su posición en el proceso por los medios previstos, sin presión pública sobre quien decide.
Las designaciones tienen prohibiciones de rango constitucional. El artículo 126 dispone que los servidores públicos, en ejercicio de sus funciones, no pueden nombrar, postular ni contratar con personas con las que tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Tampoco pueden nombrar, postular ni contratar con quienes intervinieron en su postulación o designación, ni con sus parientes en los mismos grados. Se exceptúan los nombramientos hechos en aplicación de las normas sobre ingreso o ascenso por méritos en cargos de carrera. El numeral 15 del artículo 39 añade la prohibición de nombrar a quienes no reúnan los requisitos o darles posesión a sabiendas.
La prohibición del numeral 28 debe leerse con el artículo 56 constitucional, que garantiza la huelga salvo en servicios públicos esenciales definidos por el legislador. El numeral prohíbe propiciar, organizar o participar en huelgas, paros, suspensión de actividades o disminución del ritmo de trabajo cuando se trate de esos servicios. En la sentencia C-280 de 1996, al examinar una fórmula equivalente del anterior código disciplinario, la Corte distinguió la huelga, derecho que se ejerce dentro de la regulación legal, de los paros y disminuciones del ritmo efectuados como vías de hecho; condicionó la exequibilidad a entender que estas últimas están prohibidas para todos los servidores y no solo en servicios esenciales. Trasladar ese entendimiento al texto vigente es una interpretación por identidad de contenido, no una decisión nueva sobre la Ley 1952.
La participación política está regulada en el artículo 127 constitucional. Los empleados del Estado que se desempeñan en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad tienen prohibido tomar parte en actividades de partidos y movimientos y en controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el sufragio; a los miembros de la Fuerza Pública se aplican las limitaciones del artículo 219. Los demás empleados solo pueden participar en esas actividades en las condiciones que señale la ley estatutaria. El mismo artículo califica como causal de mala conducta la utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política. El primer inciso prohíbe a los servidores celebrar contratos con entidades públicas o con particulares que manejen recursos públicos, salvo excepciones legales.
Algunas prohibiciones tienen un contenido cuantitativo o condicionado que debe respetarse literalmente. El numeral 23 prohíbe ejercer la docencia por más de cinco horas semanales dentro de la jornada laboral, salvo lo previsto en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. El numeral 11 prohíbe incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en conciliación; un incumplimiento aislado o una deuda no declarada judicialmente no encaja por sí solo en esa descripción. El numeral 4, en armonía con el artículo 129 constitucional, impide aceptar sin permiso cargos, honores o recompensas de organismos internacionales o gobiernos extranjeros, o contratar con ellos sin autorización del Gobierno.
Las prohibiciones restringen la libertad de quien las soporta, de modo que se interpretan con atención a sus verbos, sujetos y condiciones, sin extenderlas por analogía a conductas diferentes. Al mismo tiempo, no deben vaciarse mediante formalismos: el numeral 33 prohíbe ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma imperativa, y el 34 incorpora las demás prohibiciones consagradas en la ley. La remisión exige identificar la norma legal concreta; no permite crear prohibiciones mediante circulares o instrucciones internas sin respaldo. Por último, que una conducta esté prohibida no determina por sí solo la gravedad de una eventual falta: el artículo 67 del código califica como falta grave o leve la incursión en prohibiciones, salvo que la conducta esté prevista como gravísima, y el artículo 47 fija los criterios que se valoran en el trámite disciplinario pertinente.
Ejemplo colombiano 1: aporte pedido durante una visita de inspección
Una inspectora de la secretaría de salud de un municipio colombiano realiza una visita sanitaria a un restaurante. Al terminar la diligencia, y antes de emitir el concepto, le pide al propietario un aporte en dinero para la celebración de fin de año de su dependencia. El propietario se niega, y el concepto se expide días después con base en lo verificado en la visita. La inspectora sostiene que no recibió nada y que el aporte habría beneficiado a sus compañeros, no a ella.
El numeral 3 del artículo 39 prohíbe solicitar, directa o indirectamente, dádivas, regalos, favores o cualquier otra clase de beneficios. El verbo rector es solicitar, de modo que la negativa del propietario no impide que la conducta encaje en la descripción, y el destino anunciado del dinero no la excluye, porque el texto abarca cualquier clase de beneficio pedido directa o indirectamente, sin limitarlo al que ingresa al patrimonio personal de quien lo pide. La conclusión no resuelve una eventual calificación penal ni la sanción, que exigen sus procedimientos y la valoración de culpabilidad. Tampoco prohíbe las actividades de bienestar que la entidad organice con recursos propios y por los cauces previstos.
Ejemplo colombiano 2: un pariente que gana un concurso de carrera
Un alcalde colombiano debe nombrar en período de prueba a quien ocupa el primer lugar de la lista de elegibles de un concurso de méritos para un empleo de carrera de su planta. Esa persona es sobrina del alcalde. Un concejal sostiene que el nombramiento está prohibido por el parentesco. El caso acredita que el concurso se adelantó por la autoridad competente, que la lista está en firme y que el alcalde no intervino en la evaluación de los aspirantes.
El artículo 126 constitucional prohíbe nombrar parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, grado que comprende a una sobrina, pero exceptúa los nombramientos realizados en aplicación de las normas sobre ingreso por méritos en cargos de carrera. Con estos hechos, el nombramiento conforme a la lista corresponde a la excepción y no a la prohibición. La conclusión depende de que el ingreso sea efectivamente por mérito: no autoriza una designación posterior discrecional de la misma persona en otro empleo, ni excluye examinar irregularidades del concurso o un eventual conflicto de intereses en actuaciones distintas.
Ejemplo colombiano 3: reunión informativa y disminución concertada del ritmo
Los empleados de una entidad territorial colombiana, cuyo servicio no ha sido definido por el legislador como esencial, están inconformes con una reforma interna. Un primer grupo convoca una reunión informativa fuera de la jornada laboral para discutir la reforma y preparar una solicitud formal a la administración. Un segundo grupo acuerda reducir deliberadamente el ritmo de trabajo durante dos semanas, sin acudir a ningún procedimiento legal, para presionar el retiro de la medida. Ambos grupos alegan que ejercen el mismo derecho.
La reunión fuera de la jornada y la solicitud formal no encajan en el numeral 28 del artículo 39 ni afectan la prestación del servicio. La disminución concertada del ritmo es distinta: la C-280 de 1996, al examinar la fórmula equivalente del código anterior, consideró inadmisibles para todos los servidores las disminuciones del ritmo laboral efectuadas por fuera de los marcos del derecho de huelga. Además, el deber de diligencia del artículo 38 se ve comprometido. La conclusión no se pronuncia sobre el régimen de huelga aplicable a cada clase de servidor, que requiere su regulación vigente, ni sobre la validez de la reforma discutida.