La prevención de daños antijurídicos busca identificar y reducir causas de actuaciones u omisiones que lesionan derechos y generan litigiosidad y condenas. Exige cambios verificables en la gestión, con responsables, medidas y seguimiento. El artículo 120 de la Ley 2220 de 2022 atribuye formulación y ejecución de políticas preventivas al comité de conciliación; donde no sea obligatorio ni se haya constituido facultativamente, sus funciones corresponden al representante legal. El Sistema de Defensa Jurídica del Estado, reglamentado en el Decreto 1069 de 2015 con adiciones de 2025, articula prevención, gestión de conflictos, defensa, cumplimiento y recuperación patrimonial. Cada entidad conserva deberes propios: recibir orientación externa no reemplaza su actuación.
Diagnóstico institucional y responsables
La política institucional de prevención del daño antijurídico debe partir de información que permita explicar qué está ocurriendo y dónde puede intervenir la entidad. Los artículos 117 y 120.3 de Ley 2220 relacionan estudio de procesos, causas de conflictos, condenas, tipos de daño y deficiencias administrativas o procesales con propuesta de correctivos. El diagnóstico debe diferenciar pretensión del demandante, hecho comprobado y razón de una condena. El monto pedido no es necesariamente pérdida reconocida, y ganar un proceso no demuestra que el procedimiento institucional sea óptimo en todo aspecto. Importa identificar patrones jurídicos y operativos con evidencia suficiente.
La responsabilidad es transversal: participan comité, secretaría técnica, áreas misionales, planeación y control interno, cada una en su función. El artículo 2.2.3.2.4.1.2 del Decreto 1069 vigente, adicionado por Decreto 104 de 2025, relaciona formulación, aprobación, implementación y seguimiento con respuesta sistémica a eventos generadores de daño. Su artículo 2.2.3.2.4.3.1 exige identificar riesgos, articular prevención con planeación, revisar procesos y mejorar continuamente. La oficina jurídica aporta conocimiento del litigio; la dependencia donde surge el problema conoce cómo funciona la operación. El evaluador no sustituye al responsable que debe implantar el correctivo ni se convierte en aprobador universal de cada trámite.
Lineamientos actuales del ámbito nacional
La Circular Externa 7 de 10 de septiembre de 2025 de la ANDJE establece lineamientos vinculantes para entidades públicas del orden nacional y deja sin vigencia las circulares 5 de 2019 y 9 de 2023. Se distingue ese ámbito del deber preventivo general y de las reglas aplicables al nivel territorial. La circular organiza cuatro etapas: formulación, aprobación, implementación y seguimiento. Su periodicidad de formulación es cada dos años, entre octubre y diciembre, con diagnóstico y participación de áreas pertinentes. La prevención es permanente aunque la política tenga ese ciclo; no se suspende la atención de riesgos entre dos períodos de formulación.
El estudio nacional debe abarcar al menos veintiún meses previos al 30 de septiembre del año de formulación y quedar incluido en el acta del comité que aprueba la política. Examina demandas y condenas, y puede ampliarse con conciliaciones, reclamaciones, peticiones y riesgos según las características institucionales. Si litigiosidad y condenas no son representativas, la circular admite otros insumos después del análisis. Una entidad sin condenas no queda dispensada automáticamente de prevenir. La priorización atiende reiteración, impacto patrimonial, materia y trascendencia jurídica entre sus criterios; debe explicar por qué se selecciona un problema, sin limitarse a escoger la cifra más llamativa de un listado.
Causa, subcausa y medidas concretas
La subcausa del daño antijurídico identifica el hecho u omisión específico que origina el problema y permite diseñar una intervención. La circular exige profundizar más allá del rótulo de litigio: saber que existen demandas por una materia no explica todavía por qué una práctica produce afectaciones. Puede faltar un control necesario, existir una instrucción incompatible con el derecho o aplicarse defectuosamente un procedimiento. Debe comprobarse la conexión entre causa y subcausa con participación del área pertinente. La solución no debe imponerse desde una hipótesis superficial; si el problema es de ejecución, cambiar únicamente el texto de un manual puede dejar intacta su fuente.
El plan de acción debe definir medidas concretas frente a las causas y subcausas priorizadas y mecanismos para ejecutarlas. Debe incluir responsables, cronograma, recursos necesarios, cantidad de actuaciones, divulgación e indicadores. La medida responde qué debe cambiar; el mecanismo precisa cómo se realizará. Una capacitación puede ser parte de la respuesta si atiende un déficit real de conocimiento, pero no corrige por sí sola una distribución de responsabilidades que deja sin titular una tarea necesaria. La política tiene que conectarse con procesos de la entidad y posibilidades jurídicas de actuar. No habilita crear requisitos a usuarios ni alterar competencias sustantivas sin fuente.
La circular distingue indicadores de gestión para mecanismos, de resultado para medidas y de impacto. Deben permitir evaluar ejecución y efectos, con las definiciones reglamentarias aplicables. Contar reuniones realizadas puede medir una actividad, pero no demuestra por sí mismo reducción de errores que se pretendían evitar. El seguimiento necesita información de calidad, período pertinente y explicación de la relación entre medidas y cambios observados. Una disminución aislada de demandas puede responder a otros factores y no acredita automáticamente éxito causal de cualquier acción anunciada. También debe observarse si mejoró la práctica que afectaba derechos, sin esperar exclusivamente el resultado tardío de procesos judiciales.
Aprobación, implementación y seguimiento
En el ámbito nacional de la circular, la aprobación corresponde al comité y debe constar en acta con el texto de política como parte integral. La secretaría técnica registra la política aprobada en el software de prevención de eKOGUI durante noviembre y diciembre del año de formulación, cada dos años en el mismo período. La herramienta puede utilizarse durante construcción, pero no reemplaza la aprobación institucional ni demuestra por sí sola ejecución de medidas. Debe socializarse la política con áreas involucradas y atender obstáculos de implementación mediante los canales de responsabilidad. No basta guardar un archivo aprobado para considerar realizadas las acciones del plan.
El seguimiento de la política es permanente y comprende revisión de medidas, mecanismos e indicadores, junto con evaluación anual. La circular contempla informe anual del comité y construcción del informe por secretaría técnica; su registro debe realizarse a más tardar el 28 de febrero de cada año en los términos previstos. Para control interno dispone informe en enero como insumo del seguimiento, dentro de sus funciones de auditoría. Esos hitos no reemplazan el informe semestral de gestión del comité y ejecución de decisiones del artículo 121 de Ley 2220. Cada reporte tiene objeto y fuente; no se cumplen todos mediante un documento que solo acredita celebración de sesiones.
El ajuste preventivo requiere responder a necesidades reales y verificar implementación, en lugar de reemplazar continuamente planes no ejecutados para ocultar incumplimiento. La circular permite complementar políticas con nuevos planes o causas bajo sus condiciones. El aprendizaje de resultados debe orientar el siguiente ciclo y las mejoras continuas. También deben conservarse cumplimiento de condenas y atención de conflictos: reducir la litigiosidad no consiste en impedir indebidamente que las personas reclamen ni negar derechos para mejorar un indicador. La prevención jurídicamente válida busca evitar lesiones y mejorar gestión, manteniendo acceso a controles y reparación de consecuencias ya producidas.
Ejemplo colombiano 1: entidad nacional sin condenas representativas
Caso hipotético: una entidad pública nacional colombiana estudia su situación y no encuentra condenas representativas para formular su política bajo Circular 7 de 2025. Sí identifica reclamaciones y riesgos documentados asociados a una misma práctica. Pretende declarar que no necesita política por no haber condenas. Los lineamientos permiten utilizar otros insumos después del análisis: debe diagnosticar y priorizar los problemas pertinentes con evidencia, diseñar medidas y cumplir el ciclo. La ausencia de condenas no equivale a ausencia de riesgos o deber preventivo. Tampoco autoriza inventar una causa: la selección debe justificarse con la información disponible y participación de responsables.
Ejemplo colombiano 2: capacitación que no corrige la subcausa
Caso hipotético: una entidad nacional colombiana acredita que reiterados daños provienen de un traslado de tareas sin responsable designado entre dos dependencias. Todos conocen la regla sustantiva, pero ninguna oficina verifica el paso necesario. La política propone únicamente otra charla general y contar asistentes. Debe relacionarse la medida con la subcausa demostrada: precisar responsabilidad y mecanismo de verificación dentro de atribuciones, implantarlo y medir funcionamiento y resultado. La charla puede apoyar divulgación, pero no suple el cambio organizativo omitido. El indicador de asistencia acredita actividad, sin demostrar por sí mismo que dejó de producirse la falla causante de afectaciones.
Ejemplo colombiano 3: municipio sin comité constituido
Caso hipotético: una entidad municipal colombiana no está obligada bajo el artículo 115 de Ley 2220 a conformar comité de conciliación y tampoco lo creó facultativamente. Su representante sostiene que nadie tiene entonces la función de formular y ejecutar prevención. El parágrafo 1 del artículo 120 atribuye esas funciones al representante legal en ese supuesto. Debe atenderlas y articular la gestión conforme al marco pertinente. La conclusión no consiste en aplicar automáticamente a esa entidad todos los calendarios nacionales de Circular 7, sino en distinguir responsable legal, deber general y lineamientos que correspondan. La ausencia de comité no elimina la responsabilidad institucional de prevenir daños.
Síntesis y fuentes
Prevenir exige diagnóstico, relación demostrada entre causa y subcausa, medidas ejecutables, responsables e indicadores útiles. La aprobación de una política inicia obligaciones de implementación y seguimiento, sin reemplazarlas. El marco general y los lineamientos nacionales actuales deben diferenciarse al asignar tareas y períodos. La gestión preventiva protege derechos y patrimonio al reducir las fuentes de lesión, mientras mantiene cumplimiento de reparaciones y acceso a las vías jurídicas de los afectados.
Fuentes: Constitución Política, artículos 90 y 209; Ley 2220 de 2022, artículos 115–123; Decreto 1069 de 2015, artículos 2.2.3.2.4.1.2 y 2.2.3.2.4.3.1, adicionados por Decreto 104 de 2025; Circular Externa ANDJE 7 de 2025. Comités y prevención, reglamento consolidado vigente, adición de 2025 y texto institucional de Circular 7.