La unilateralidad se refiere a cómo se adopta el efecto
La unilateralidad administrativa significa que la determinación jurídica procede de la autoridad competente sin constituirse como acuerdo negocial con su destinatario. No exige que el afectado haya permanecido pasivo ni que la decisión sea adversa. Una persona puede solicitar, aportar pruebas y obtener un reconocimiento; esas intervenciones no convierten automáticamente la decisión en contrato. El artículo 42 del CPACA prevé participación y decisión motivada sobre peticiones: recibir argumentos y resolver conforme al régimen es diferente de pactar entre partes el contenido de una obligación.
La concurrencia de voluntades debe precisarse en cada institución. Puede aludir a órganos que integran una determinación compleja, a un consentimiento que la ley exige para una operación administrativa o a un acuerdo contractual. Son relaciones diferentes. No corresponde presentar una única categoría que reúna indistintamente todas las manifestaciones de voluntad presentes en un expediente. Deben identificarse sujetos, función de su intervención y efecto para el cual se requiere. Una firma puede documentar recepción; otra autorizar una operación; otra expresar acuerdo negocial. Su aspecto gráfico no prueba que tengan el mismo significado jurídico.
Petición, participación y decisión
El inicio por solicitud no constituye aceptación anticipada de cualquier respuesta. El peticionario conserva garantías y puede controvertir lo decidido cuando el ordenamiento lo permite. Tampoco la aceptación social de un programa sustituye la competencia para expedir su regulación. La administración no adquiere potestades por el simple acuerdo de sus destinatarios. El principio de atribución del artículo 121 constitucional obliga a localizar la función en el ordenamiento. Consenso sobre una finalidad y autorización jurídica para adoptar una medida no son equivalentes.
Los terceros pueden intervenir con intereses contrapuestos sin convertirse en partes contratantes de la decisión. Los artículos 37–38 del CPACA regulan comunicación e intervención en sus supuestos. Que varias personas aporten propuestas y la autoridad acoja una no significa que todas deban consentir el acto final, salvo que una disposición pertinente imponga realmente ese requisito. De igual forma, el derecho a ser oído no es un derecho universal de veto. La participación debe ser efectiva conforme al régimen, pero su resultado no se reduce a unanimidad de los interesados.
Una decisión unilateral tampoco es necesariamente coercitiva en su ejecución concreta. Reconocer una posición jurídica puede favorecer al destinatario sin imponerle una conducta forzada. El carácter unilateral describe la fuente del efecto, mientras la coerción remite a potestades y condiciones de cumplimiento. Los artículos 88–89 del CPACA distinguen presunción y ejecución de actos en firme con salvedad legal. De esa regulación no se deriva que todos los actos ordenen lo mismo ni que cualquier funcionario pueda emplear cualquier medio material para hacerlos efectivos.
Consentimiento exigido para revocar una situación particular
El artículo 97 del CPACA exige consentimiento previo, expreso y escrito del titular, salvo excepciones legales, para revocar un acto particular que creó o modificó una situación jurídica o reconoció un derecho. Allí el consentimiento cumple una función protectora dentro del régimen de retiro del acto. No es un acuerdo que sustituya las causales y competencias de revocación. Su presencia no convierte la resolución de retiro en contrato, y su ausencia no autoriza a tratar el derecho como desaparecido porque la autoridad desea revocarlo.
Consentir tampoco equivale a que la revocación ya se haya expedido. Debe diferenciarse autorización del titular y decisión competente de la autoridad, con su fundamento y garantías. A la inversa, si el titular niega el consentimiento, el artículo prevé el cauce judicial bajo sus condiciones. En caso de medios ilegales o fraudulentos, ordena demandar sin conciliación previa y solicitar suspensión provisional. La norma permite comprender por qué concurrencia y unilateralidad no son etiquetas excluyentes en cualquier sentido: un consentimiento puede ser requisito de una operación cuya decisión corresponde a la autoridad, sin constituir una transacción contractual.
Acuerdo contractual y actos administrativos en su entorno
El artículo 32 de Ley 80 de 1993 define los contratos estatales en el ámbito de ese estatuto como actos jurídicos generadores de obligaciones que celebran las entidades correspondientes, bajo las fuentes allí identificadas. Esa categoría no permite llamar contrato a toda decisión estatal que beneficia a un particular. Debe existir la operación contractual y cumplirse su régimen. Tampoco un intercambio de correos o una solicitud aceptada demuestra por sí solo perfeccionamiento, competencia, objeto permitido y demás condiciones que la contratación concreta exige.
En una relación contractual pueden expedirse actos administrativos cuando existe potestad para ello. El artículo 15 de Ley 80 prevé interpretación unilateral motivada bajo sus supuestos de discrepancia, falta de acuerdo y riesgo para el servicio, dentro del régimen de potestades del artículo 14. La coexistencia de contrato y acto impide identificar cualquier decisión adoptada durante su ejecución como acuerdo bilateral. También impide suponer que la sola existencia de un contrato habilita todas las potestades excepcionales: deben verificarse tipo contractual, fuente y requisitos concretos.
Concurrencia orgánica y acuerdo entre partes
En el acto complejo, la intervención de órganos públicos se integra conforme a sus atribuciones, como explica el auto electoral de 2 de julio de 2013 para el problema de impedimentos que estudió. Eso no convierte automáticamente a los órganos en contratantes que negocian prestaciones. La unidad de resultado público y la formación contractual de obligaciones tienen lógicas distintas. Tampoco la pluralidad de votos de un mismo órgano colegiado configura por sí sola pluralidad de voluntades institucionales: debe analizarse la estructura y no contar personas o rúbricas.
Para clasificar correctamente conviene localizar el efecto y reconstruir su formación: cuál manifestación decide, cuál habilita, cuál participa y cuál acuerda obligaciones. Esta secuencia es útil tanto para respetar un consentimiento obligatorio como para impedir que un interesado se atribuya veto donde la ley no lo concede. Después deben estudiarse publicidad, firmeza y control, que conservan sus reglas. La presencia de voluntades concurrentes no dispensa motivación, no sana incompetencia y no transforma por sí misma en irrecurrible o contractual una determinación administrativa.
Ejemplo colombiano 1: una solicitud favorable no es un contrato
Una ciudadana colombiana presenta una solicitud de reconocimiento prevista en un régimen administrativo y aporta todos los soportes. La autoridad, tras examinar las condiciones, expide un acto particular favorable. Otra oficina afirma que se celebró un contrato porque hubo petición y aceptación. La afirmación confunde participación con acuerdo negocial: la resolución decide el efecto que el régimen atribuye a los hechos acreditados. Deben examinarse su notificación y demás condiciones, pero no nacen prestaciones pactadas por el solo intercambio solicitud-respuesta. El acto puede ser unilateral aunque resulte favorable y haya sido promovido activamente por la persona beneficiada.
Ejemplo colombiano 2: consentimiento previo y resolución posterior
Una entidad colombiana solicita a la titular consentimiento para revocar un acto particular que le reconoció un derecho. Ella lo entrega de manera previa, expresa y escrita. La oficina da por extinguida la situación con la sola recepción de la carta y no adopta decisión de revocación. El artículo 97 obliga a distinguir el requisito protector y el acto que corresponde expedir bajo el régimen aplicable. Consentir permite examinar la revocación en ese cauce; no convierte automáticamente la carta en resolución de la autoridad ni en contrato que sane cualquier ilegalidad. Deben constar competencia, fundamento, decisión y garantías pertinentes, sin presentar la voluntad privada como sustituto de la actuación administrativa.
Ejemplo colombiano 3: desacuerdo contractual e interpretación unilateral
En un contrato de obra de una entidad colombiana, para el ejercicio se dan por acreditados el régimen del artículo 14 de Ley 80 y los presupuestos del 15: una discrepancia de interpretación amenaza gravemente el servicio y no se logra acuerdo. La entidad expide un acto motivado de interpretación unilateral. El contratista sostiene que, al faltar su firma, la decisión nunca podría existir. La objeción confunde el acuerdo contractual con la potestad administrativa prevista para ese supuesto. Debe controlarse si la habilitación y sus condiciones realmente concurren; la falta de aceptación no basta para negar la categoría. Tampoco el ejemplo autoriza a imponer cambios por conveniencia en contratos ajenos a ese régimen.