Elegir el instrumento por su función jurídica
La cooperación territorial puede organizar una persona pública, coordinar inversiones sin crearla, permitir ejecución conjunta o delegar funciones bajo una habilitación. Estas finalidades no producen efectos idénticos. Los artículos 9 a 20 de la Ley 1454 permiten distintas fórmulas asociativas y de actuación conjunta. El análisis debe partir de participantes, objeto, escala y obligaciones, para identificar después instrumento, autorizaciones, recursos y procedimiento. Llamar «alianza» a un documento no resuelve su naturaleza ni demuestra qué compromisos puede ejecutar.
El artículo 95 de la Ley 489 contempla cooperación de entidades públicas mediante convenios interadministrativos o conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro dentro de su régimen. La posibilidad de celebrar un convenio y la de constituir una persona son distintas. Además, el régimen reglamentario de EAT excluye la asimilación automática de asociaciones de los artículos 95 y 96 a los esquemas territoriales de Ley 1454. No se escoge libremente entre categorías solo para evitar un requisito de registro o un control aplicable.
Convenio constitutivo y cooperación sin nueva persona
Un convenio constitutivo de EAT identifica expresamente la creación de la persona pública y su organización bajo el cauce legal, con autorizaciones, estatutos y aportes. Un convenio de ejecución conjunta puede distribuir actividades entre entidades existentes sin crear otro sujeto. Un acta preliminar puede documentar intereses compartidos sin contener todavía las decisiones necesarias para constituir o comprometer recursos. La identidad de firmantes o una referencia a objetivos regionales no convierte esos tres documentos en equivalentes.
El Capítulo 7 del Título 5 incorporado por el Decreto 1033 de 2021 desarrolla cooperación flexible para iniciativas de gasto en diferentes jurisdicciones, distinta de conformar un EAT. Exige identificar necesidad y beneficios, acuerdo de voluntades, autorizaciones territoriales, apropiaciones y convenio o contrato interadministrativo. El instrumento debe definir recursos, riesgos, ejecución, titularidad de bienes, administración, mantenimiento, duración, controversias y seguimiento. Cooperar sin nueva persona no significa actuar sin procedimiento ni comprometer gasto sin fuente.
El artículo 251 de la Ley 1955 de 2019 permite financiación conjunta y concertada fuera de la jurisdicción cuando beneficie a las entidades financiadoras. La autorización evita considerar ilegal toda inversión por estar físicamente fuera del límite propio; no hace irrelevante la demostración del beneficio ni autoriza un gasto para cualquier objetivo extraño. Debe conservarse la relación entre finalidad, competencia, recursos y obligaciones, además de los requisitos de la fuente específica.
Contratos o convenios plan y pactos territoriales
El artículo 18 de la Ley 1454 permite a la Nación contratar o convenir con entidades territoriales, asociaciones y áreas metropolitanas ejecución asociada de proyectos estratégicos. Deben establecerse aportes y fuentes; también contempla ejecución de programas nacionales dentro del objeto del asociado y con las aprobaciones pertinentes. El instrumento no convierte por sí solo al ejecutor en titular de todas las atribuciones de la Nación ni demuestra que cualquier gasto prometido ya cuente con apropiación y disponibilidad.
Los pactos territoriales del artículo 250 de la Ley 1955, modificado por el artículo 279 de la Ley 2294, son instrumentos de articulación para concertar inversiones estratégicas de alto impacto, con concurrencia de recursos y coordinación del DNP. El texto actual integra desarrollo regional y construcción de paz, fuentes de distintos niveles y mecanismos de ejecución bajo su régimen. No deben enseñarse como si bastara un nombre histórico de «contrato plan» para aplicar íntegramente cualquier regulación anterior del fondo.
Concertar una inversión no equivale a seleccionar un contratista o a celebrar todos los contratos necesarios para ejecutarla. Los recursos y mecanismos de administración mantienen principios, controles y reglas específicas, incluso cuando una norma contempla gestión mediante patrimonio autónomo y derecho privado en su ámbito. El carácter de articulación del pacto no autoriza adjudicación por preferencia política ni elimina inhabilidades. Debe examinarse también la transición y operación real del mecanismo de financiación, sin convertir una orden legal de transformación en prueba de que todo acto de implementación ya ocurrió.
Delegación con funciones y recursos identificados
El artículo 20 de la Ley 1454 permite delegación de atribuciones nacionales en entidades territoriales y EAT mediante los instrumentos allí previstos y exige identificar funciones y recursos. El convenio debe reflejar el título de la delegación, su objeto, alcance y condiciones. No puede utilizarse un aporte, una asesoría o una autorización para contratar como sustituto del acto que habilita el ejercicio de la función. Las reservas y prohibiciones generales o especiales siguen aplicándose.
La colaboración puede ser intensa sin constituir delegación. Un equipo común puede preparar información para que cada autoridad decida por su propia competencia; la financiación conjunta puede sostener una obra sin trasladar potestades sancionadoras; la ejecución contractual puede encomendar actividades sin entregar la atribución de regular un sector. Identificar esa diferencia permite diseñar el mecanismo adecuado y evitar que el nombre del instrumento oculte una transferencia que el ordenamiento no admite.
Registro y planeación después de la reforma de 2026
El Decreto 1039 de 2026 actualiza registro REAT, información y renovación, y reforma aspectos del plan estratégico. El registro mediante acto administrativo cumple funciones de publicidad y oponibilidad; no sustituye todos los actos constitutivos ni convierte al esquema en titular universal de competencias. El artículo 41 de Ley 2294 exige registro actualizado para presentación y ejecución de iniciativas con recursos públicos de impacto supramunicipal o supradepartamental. La situación registral debe comprobarse junto con las condiciones del proyecto, no como reemplazo de ellas.
La reforma denomina Plan Estratégico Asociativo Territorial —PEAT— al instrumento que articula diagnóstico, hechos interjurisdiccionales, objetivos, programas, proyectos y fuentes. Debe vincularse con los instrumentos territoriales aplicables y con los espacios previstos de coordinación y participación. Planificar la cooperación no significa derogar unilateralmente los planes municipales ni crear un banco de proyectos independiente del sistema nacional por el solo origen asociativo. Los nuevos mandatos de estrategia y metodología tampoco prueban por sí solos implementación material de cada herramienta.
El decreto fue publicado el 6 de agosto de 2026 y su vigencia general comienza al día siguiente, según su artículo 5. Pero el texto sustituido de 2.2.5.5.2, sobre fases del plan, contiene un parágrafo transitorio que difiere su entrada seis meses desde publicación. No se extiende ese diferimiento a todo el decreto ni se anticipa el cuerpo particular antes de su plazo. En una actuación concreta deben integrarse las disposiciones ya aplicables con la regla diferida, conservando los requisitos de planeación y registro que sí corresponden en ese momento.
Ejemplo colombiano 1: acta de intención presentada como persona nueva
Dos departamentos firman un acta preliminar para estudiar una iniciativa regional. El documento expresa interés en cooperar, pero no contiene creación de EAT ni se han adoptado autorizaciones, convenio constitutivo o estatutos. Una oficina abre actuaciones a nombre de una nueva asociación afirmando que cualquier firma conjunta de gobernadores produce automáticamente otra persona jurídica. El caso no describe un convenio constitutivo regular con otro nombre, sino una manifestación preliminar expresamente limitada.
La voluntad de estudiar cooperación no equivale a haber cumplido el procedimiento constitutivo. Deben definir si la iniciativa requiere nueva persona o puede gestionarse por un instrumento entre entidades existentes, y seguir el régimen escogido. La oficina no puede atribuir existencia y representación a una asociación todavía no acreditada. La conclusión tampoco prohíbe que el acta tenga valor preparatorio: conserva su función y evita agregarle efectos que no contiene.
Ejemplo colombiano 2: pacto de inversión tratado como adjudicación
Varias entidades celebran un pacto territorial que articula una inversión regional y sus compromisos bajo el régimen aplicable. Después se afirma que la inclusión del proyecto permite seleccionar inmediatamente al contratista sugerido por uno de los mandatarios, sin examinar las reglas de contratación. No existe en el supuesto una adjudicación previa regular ni una habilitación excepcional que produzca ese resultado; se invoca exclusivamente el pacto de articulación.
El artículo 250 permite concertación de inversiones, pero no convierte esa concertación en adjudicación automática de los contratos de ejecución. Debe identificarse el mecanismo de financiación y administración, la autoridad contratante y las reglas pertinentes, incluidos principios y controles. El caso no decide cuál modalidad específica procede sin sus hechos: descarta que la sola inclusión en un pacto reemplace la selección competente y regular del ejecutor.
Ejemplo colombiano 3: exigencia anticipada de las fases diferidas
En noviembre de 2026 una oficina rechaza una actuación de un EAT únicamente porque no cumple un contenido nuevo de fases introducido en 2.2.5.5.2 por el Decreto 1039. Se acredita que esa exigencia concreta solo proviene del cuerpo diferido y no de otra regla ya aplicable. La oficina invoca la vigencia general del decreto y omite el transitorio particular de seis meses desde su publicación de agosto.
Deben diferenciarse vigencia general y entrada particular del texto sustituido de fases. Todavía no se han cumplido los seis meses de ese cuerpo; no puede aplicarse anticipadamente como fundamento exclusivo del rechazo. Esto no dispensa todos los requisitos de plan o registro ni retrasa todo el decreto: deben identificarse las reglas que sí son exigibles en ese momento. La consecuencia se limita a corregir el fundamento temporal del supuesto, sin dar por aprobado un expediente que pueda tener otros defectos.