Atribuir una responsabilidad y determinar quién debe ejercerla
Una competencia municipal identifica una facultad o responsabilidad jurídica del municipio dentro del reparto estatal. El artículo 26 de la Ley 1454 de 2011 define competencia, para sus efectos, como el poder jurídico de la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración para atender responsabilidades estatales. Deben distinguirse su titularidad, el órgano llamado a ejercerla, los instrumentos disponibles y los recursos necesarios. Que una actividad beneficie a habitantes del municipio no demuestra por sí solo que todas sus decisiones correspondan al alcalde.
El artículo 311 constitucional y el artículo 3 de la Ley 136 establecen funciones sobre servicios determinados por la ley, obras locales, desarrollo territorial, participación, protección de derechos y mejoramiento social y cultural. Son puntos de partida de una distribución que se completa con normas orgánicas y sectoriales. Una atribución sobre desarrollo territorial requiere identificar la decisión concreta: adoptar un instrumento, intervenir en su formación, ejecutar una obra o ejercer una potestad de inspección no son actuaciones equivalentes. La entidad no puede convertir una finalidad amplia en cualquier mecanismo coercitivo que estime conveniente.
Atribuciones expresas y regla residual
El artículo 28 de la Ley 1454 reconoce autonomía para determinar la estructura interna y organización central y descentralizada, así como distribuir funciones y recursos para cumplir deberes constitucionales. Su parágrafo dispone que los municipios son titulares de las competencias no atribuidas expresamente a departamentos o Nación; cuando no estén en capacidad de asumirlas, solicitarán su concurrencia. Existe, por tanto, una regla residual que debe examinarse realmente, no ignorarse para exigir que cada tarea esté repetida en una lista exhaustiva municipal.
La residualidad no equivale a poder soberano ni permite desplazar atribuciones que sí han sido asignadas a otro nivel. Antes de invocarla debe comprobarse si existe esa atribución expresa y si la actuación respeta las reservas y condiciones constitucionales y legales de la materia. Tampoco decide por sí sola qué órgano municipal expide el acto o qué procedimiento debe seguir. La distribución entre concejo y alcalde conserva sus reglas. La regla sirve para resolver una cuestión de atribución dentro del ordenamiento; no elimina el ordenamiento que delimita la potestad utilizada.
En ordenamiento territorial, el artículo 29.4 de la Ley 1454 atribuye al municipio formular y adoptar planes, reglamentar específicamente usos del suelo urbano, de expansión y rural conforme a las leyes, y coordinar planes sectoriales en armonía con políticas nacionales y planes departamentales y metropolitanos. El mismo artículo distribuye funciones entre otros niveles. La coexistencia no convierte todos los instrumentos en equivalentes ni permite que una regla municipal ignore un ámbito nacional expresamente atribuido. El estudio detallado de la formación de los instrumentos de planeación exige además sus fuentes propias.
Coordinación, concurrencia, subsidiariedad territorial y complementariedad
El artículo 27 de la Ley 1454, junto con el artículo 288 constitucional, desarrolla principios operativos del reparto. Coordinar exige actuaciones articuladas, coherentes y armónicas; concurrir supone acciones conjuntas para un objeto común cuando corresponde, respetando autonomía. Por ello, la presencia de varias entidades puede ser jurídicamente necesaria. Una administración no puede exigir exclusividad solo porque actúa primero ni otra puede duplicar decisiones incompatibles alegando que también persigue el bienestar general.
La subsidiariedad territorial prevista en el artículo 27 consiste en apoyo transitorio y parcial a entidades de menor categoría fiscal y desarrollo económico y social cuando se demuestre imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias, con evaluación y seguimiento. La incapacidad debe acreditarse y el apoyo debe conservar su alcance. No se trata de una renuncia municipal permanente ni de una intervención que absorba cualquier asunto por mera conveniencia. La duración, el objeto y las condiciones del respaldo permiten diferenciarlo de la sustitución general del gobierno local.
La complementariedad facilita completar servicios y proyectos mediante asociación, cofinanciación, delegación o convenios. Estos mecanismos no tienen efectos idénticos: financiar una parte de un proyecto no significa recibir todas las competencias de la entidad beneficiaria; delegar exige su propio título y condiciones; asociarse requiere el régimen correspondiente. El instrumento debe expresar quién aporta, quién decide y qué responsabilidades subsisten. La utilidad administrativa de cooperar no subsana una atribución prohibida ni convierte a un aportante en dueño de las potestades públicas involucradas.
Competencia, prestación y régimen de recursos
El artículo 3 de la Ley 136, reformado por la Ley 1551, permite desarrollar numerosas actuaciones municipales, pero incluye condiciones concretas. Su parágrafo segundo autoriza entregar a particulares la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de parques y zonas verdes destinados al uso público; prohíbe que eso impida disfrute visual y libre acceso y exige que no se cobre tarifa de entrada, excepto cuando se realicen espectáculos públicos. La posibilidad de colaboración privada conserva límites del uso público: administrar no significa disponer libremente de ese acceso.
También debe distinguirse el ingreso de recursos de su destinación. Una competencia material no autoriza a pagarla con cualquier fuente, y una transferencia recibida no demuestra libertad para financiar sectores ajenos a su afectación. Los artículos 356 y 357 constitucionales, reformados por el Acto Legislativo 03 de 2024, vinculan transferencia de recursos, responsabilidades de gasto y competencias. El artículo 356 prohíbe descentralizar competencias sin asignación previa de recursos suficientes y asignar recursos del sistema sin previa descentralización de competencias; exige transferencia gradual, simultánea y equivalente en su ámbito.
La reforma orienta el SGP a financiar competencias con prioridad en salud, educación, agua apta para consumo y saneamiento, y también propósito general. Los recursos de sectores priorizados asignados con ocasión de la reforma no pueden utilizarse en otros sectores. El cierre de brechas, la capacidad institucional y la sostenibilidad fiscal integran el diseño. Estos mandatos no se reducen a una cifra de ingresos ni permiten suponer que cada municipio recibe idéntico porcentaje o que todas las transferencias se distribuyen directamente entre ellos sin criterios legales.
Reforma del SGP y transición constitucional
El artículo 357 fija como meta que el Sistema General de Participaciones llegue al 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación. Prevé una transición de doce años desde el año siguiente a la expedición de la ley del artículo 356 y establece que el incremento no puede comenzar antes de 2027. La regla transitoria determina el incremento anual desde la diferencia entre la meta y la participación correspondiente al año de entrada en vigencia de la ley de competencias. Hasta el año de expedición de esa ley conserva la fórmula transitoria descrita en el propio texto constitucional.
Por ello, el 39,5 % no es una cuota individual municipal ni un monto inmediato que pueda incorporarse por decisión local. La operación requiere verificar la ley aplicable, su fecha, transición, distribución y apropiaciones. La explicación de la reforma no certifica aquí una implementación posterior concreta ni reemplaza la comprobación de cada vigencia. La consecuencia útil es separar una meta constitucional de la disponibilidad presupuestal actual: no pueden celebrarse compromisos como si una trayectoria de crecimiento ya equivaliera a recursos jurídicamente asignados al municipio.
Ejemplo colombiano 1: administración privada de un parque público
Un municipio entrega a un particular la administración de un parque de uso público bajo el supuesto del artículo 3, parágrafo segundo, de la Ley 136. En días ordinarios, sin espectáculo público, el administrador instala una entrada de pago y afirma que el aprovechamiento económico le permite cobrar a cualquier visitante. Los hechos excluyen precisamente la excepción legal para espectáculos: se pretende cobrar por el acceso corriente al espacio.
La autorización para administrar y obtener aprovechamiento económico debe ejercerse conservando libre acceso y sin la tarifa de entrada prohibida en ese supuesto. El municipio no puede justificar el cobro solo por haber contratado un administrador. Debe exigir cumplimiento del régimen y utilizar los mecanismos correspondientes a la actuación y al vínculo. El análisis no elimina toda actividad económica compatible con el parque ni decide las condiciones de un espectáculo: identifica el límite que la norma impone a la modalidad concreta de colaboración.
Ejemplo colombiano 2: creación departamental invocada como competencia residual
Un concejo municipal propone crear un nuevo departamento por acuerdo, incorporando su municipio y otros territorios. Sostiene que, al no encontrar esa atribución en la lista municipal de Ley 136, puede asumirla como competencia residual del artículo 28 de Ley 1454. No existe ley del Congreso que haya creado la entidad ni se acreditan los procedimientos constitucionales pertinentes. El problema no es la conveniencia política de una propuesta de reorganización, sino la autoridad que pretende producir el efecto constitutivo.
El artículo 297 de la Constitución atribuye al Congreso Nacional decretar la formación de nuevos departamentos bajo los requisitos orgánicos y la verificación de procedimientos, estudios y consulta popular que allí exige. Existe una atribución expresa nacional: la ausencia de repetición en una lista de funciones municipales no la convierte en residual. El concejo no puede crear el departamento mediante ese acuerdo ni reemplazar el cauce constitucional invocando utilidad local. Esto no impide promover una iniciativa por los mecanismos jurídicos correspondientes; distingue proponer una reorganización de tener competencia para constituirla.
Ejemplo colombiano 3: meta nacional tratada como ingreso municipal inmediato
En 2026, un equipo municipal pretende presupuestar para sí el 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación, afirmando que la reforma constitucional ya convirtió esa cifra en una asignación individual inmediata. No presenta ley de distribución ni documento que reconozca ese ingreso al municipio. El error reúne dos confusiones distintas: el porcentaje del sistema nacional se trata como participación de una sola entidad y la meta gradual como disponibilidad actual.
El artículo 357 exige transición y excluye comenzar el incremento antes de 2027; tampoco distribuye individualmente esa meta a cada municipio. Debe reconstruirse la asignación legal y presupuestal real antes de comprometer gasto. La reforma tiene consecuencias jurídicas, pero no las afirmadas en el supuesto. El caso no requiere decidir si posteriormente fue expedida una determinada ley: la conclusión invocada ya contradice el carácter nacional de la meta y su límite temporal expreso.