Normas departamentales y competencia material
Una ordenanza es la forma mediante la cual la asamblea adopta disposiciones sobre los asuntos departamentales de su competencia. El artículo 94 de la Ley 2200 de 2022 la distingue de las resoluciones destinadas a determinadas decisiones especiales de la corporación, como un nombramiento. La denominación del documento no resuelve su naturaleza por sí sola: deben examinarse su contenido, autoridad, objeto y fundamento. Tampoco llamar ordenanza a una decisión otorga a la asamblea una atribución que la Constitución o la ley no le concedieron.
El artículo 300 de la Constitución establece materias sobre las cuales la asamblea actúa mediante ordenanzas, entre ellas planes, presupuesto, tributos conforme a la ley y estructura administrativa. Son actos territoriales subordinados a la Constitución y al orden legal aplicable. Su capacidad de regular la administración departamental no equivale a una potestad para modificar leyes nacionales, eliminar requisitos legales de contratación o sustituir competencias municipales reservadas. La descentralización permite decisiones propias dentro de una distribución normativa de funciones.
Conviene separar cuatro preguntas: si la asamblea tiene competencia, si el proyecto fue presentado por un sujeto habilitado, si se siguió el procedimiento y desde cuándo la decisión produce efectos. Una mayoría amplia no sana automáticamente la incompetencia; una firma del gobernador no demuestra que hubo debates; publicar el texto no acredita que se cumplieron todos los requisitos anteriores. Cada dimensión tiene un fundamento y una consecuencia distintos.
Iniciativa, aval y unidad temática
Según el artículo 94, pueden presentar proyectos el gobernador por conducto de sus secretarios, los diputados, el treinta por ciento de los concejales del departamento, el diez por ciento de ciudadanos inscritos en su censo electoral y el contralor departamental en materias relacionadas con sus atribuciones. Esta enumeración no significa que cualquiera de ellos pueda iniciar indistintamente cualquier asunto. El artículo 300 constitucional reserva determinadas iniciativas al gobernador. Deben verificarse conjuntamente la habilitación del proponente y la materia, pues el derecho general de presentar proyectos convive con reservas específicas.
El artículo 95 regula el aval en proyectos de iniciativa reservada radicados por diputados o bancadas. Exige manifestación expresa y un momento determinado, anterior a la aprobación en la primera plenaria, además de las restricciones del propio precepto. El aval no se presume por silencio ni puede deducirse de una oposición expresa del ejecutivo. Su regulación tampoco autoriza a tratar como libre iniciativa todas las materias tributarias o a ignorar el impacto fiscal y los límites que el artículo menciona. Identificar un mecanismo de aval exige aplicar sus condiciones, no utilizar su nombre como saneamiento universal.
La unidad temática del artículo 96 obliga a que el proyecto se refiera a una misma materia. Las modificaciones deben conservar relación con ese objeto y la exposición de motivos explicar alcance y razones. Un proyecto sobre la organización de una dependencia no ofrece una oportunidad ilimitada para introducir cualquier beneficio ajeno al tema. El presidente puede rechazar iniciativas que desconozcan esa unidad, con posibilidad de apelación ante la plenaria. El control inicial no vuelve innecesario el examen jurídico posterior de lo aprobado.
Estudio, participación y dos debates
Radicado el proyecto en la secretaría general, se distribuye a las comisiones competentes por materia. La Ley 2200, artículo 97, exige dos debates celebrados en días distintos para convertirse en ordenanza. Deben respetarse la organización de comisiones, el reglamento y las reglas sobre ponencia. Se permiten cambios, adiciones y supresiones en ambos debates siempre que guarden relación con el asunto. Repetir dos votaciones consecutivas el mismo día no satisface la separación temporal exigida por el legislador.
La publicidad acompaña el procedimiento. El artículo 102 exige publicar proyecto, ponencias e informes en la gaceta oficial correspondiente o en la página web respectiva antes del debate. La entrega informal de una copia a ciertos diputados no cumple por sí sola esa función pública. El artículo 99 permite observaciones escritas y participación de personas naturales y jurídicas durante el estudio, con inscripción y reglas de intervención que deben asegurar el ejercicio oportuno del derecho. Las observaciones escritas también tienen un deber de publicación. La participación aporta información y argumentos; no convierte a cada interviniente en titular de veto sobre el proyecto.
El trámite tiene consecuencias de continuidad y archivo. Conforme al artículo 98, el proyecto que no reciba aprobación en al menos un debate se archiva al finalizar el período ordinario o extraordinario correspondiente. La simple radicación no mantiene indefinidamente viva una iniciativa sin aprobación. Si existe un debate aprobado, esa regla específica de archivo no se aplica como si el proyecto careciera de cualquier avance; el trámite restante debe examinarse conforme al régimen y reglamento aplicables. No se deduce de ello una autorización para omitir el segundo debate.
Sanción, objeciones y decisión jurídica
Después de la aprobación, el proyecto pasa al gobernador para sanción. El artículo 100 permite objetarlo por inconveniencia, ilegalidad o inconstitucionalidad. Las primeras expresan desacuerdo de oportunidad dentro del marco jurídico; las otras cuestionan conformidad con normas superiores. La diferencia determina la respuesta institucional. El término legal para devolver con objeciones depende de la extensión: cinco días si tiene hasta veinte artículos, diez cuando contiene de veintiuno a cincuenta y hasta veinte si supera cincuenta. Una aplicación a fechas concretas exige comprobar recepción y reglas de cómputo pertinentes.
Si transcurren los términos sin devolución con objeciones, existe el deber de sancionar y promulgar; si el gobernador no lo hace, el presidente de la corporación debe actuar conforme a la sustitución prevista por la ley. Cuando la asamblea reconsidera una objeción de inconveniencia y aprueba el proyecto con la mayoría legal de sus miembros, el gobernador debe sancionarlo sin formular nuevas objeciones de esa misma naturaleza. No puede convertir la reiteración del desacuerdo político en un bloqueo indefinido.
Si las objeciones son de ilegalidad o inconstitucionalidad y la asamblea insiste, el artículo 101 establece una vía ante el tribunal administrativo con sede en la capital departamental. El gobernador debe disponer el traslado dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al recibo de la comunicación de insistencia. No le corresponde decidir definitivamente la controversia jurídica mediante una declaración propia de nulidad. El tribunal resuelve conforme al CPACA. Este trámite sobre el proyecto debe distinguirse de las acciones que posteriormente puedan dirigirse contra un acto ya expedido.
Publicación, vigencia y control posterior
Sancionada la ordenanza, el artículo 103 exige publicarla en la gaceta o boletín oficial del departamento y en la página web de la asamblea dentro de los diez días siguientes a la sanción. La norma comienza a regir cuando determine, pero nunca antes de esa promulgación. Una cláusula que señale una fecha anterior no desplaza la prohibición legal. A la vez, publicación no significa siempre aplicación inmediata: el propio acto puede fijar una entrada posterior o diferenciar efectos, dentro de las normas superiores que gobiernan la materia.
El control de nulidad se somete al CPACA, según el artículo 105. La asamblea no puede reproducir la esencia de disposiciones anuladas por contrariar Constitución o ley, salvo autorización expresa de una norma constitucional o legal posterior. La modificación o derogación por la corporación y la anulación judicial son mecanismos distintos. El artículo 104 remite a las disposiciones aplicables sobre reforma y derogatoria de las leyes; esa remisión técnica no transforma las ordenanzas en leyes ni permite a una asamblea desconocer una sentencia anulatoria cambiando únicamente el título del texto.
Ejemplo colombiano 1: dos debates en una sola jornada
En una asamblea departamental se publica oportunamente un proyecto y sus ponencias. Por urgencia política, se celebran sus dos debates durante la mañana y la tarde de la misma fecha, con las mayorías correspondientes. Los promotores consideran que las dos votaciones satisfacen la ley porque existen actas diferentes. Sin embargo, el artículo 97 exige días distintos, además de dos debates.
La separación en dos sesiones o dos actas no sustituye esa condición temporal. La publicación previa y la mayoría son requisitos relevantes que se cumplieron en el supuesto, pero no compensan el requisito omitido. La consecuencia jurídica del defecto deberá examinarse por la vía correspondiente y con sus presupuestos; el gobernador no debería ignorarlo al revisar el proyecto para sanción. La urgencia por aprobar una política no modifica el procedimiento legal.
Ejemplo colombiano 2: controversia de legalidad frente a desacuerdo de oportunidad
En Risaralda, una iniciativa departamental recibe objeciones del gobernador por considerar que invade una competencia asignada por ley a otra autoridad. La asamblea insiste y comunica formalmente su decisión. La controversia planteada es jurídica, aunque también tenga relevancia política: no basta aplicar el mecanismo de insistencia frente a inconveniencia y exigir sanción como si no existiera el reparo de legalidad.
Bajo esos hechos, corresponde el traslado al tribunal administrativo en el término del artículo 101 para que resuelva la cuestión. Ni la preferencia del gobernador por otra política ni el respaldo mayoritario de la asamblea sustituyen la decisión judicial prevista. Si el único reparo hubiera sido de inconveniencia, la consecuencia de la reconsideración y aprobación con la mayoría legal sería distinta. La clasificación depende del contenido real de la objeción y no de la etiqueta más útil para demorar el trámite.
Ejemplo colombiano 3: una fecha de efectos anterior a la promulgación
Una ordenanza sancionada en un departamento fija su entrada en vigor para una fecha ya transcurrida, pero la publicación oficial exigida solo se realiza después. Una dependencia pretende exigir a los ciudadanos una obligación durante ese intervalo basándose únicamente en la cláusula de vigencia. El artículo 103 impide que la ordenanza rija antes de la promulgación ordenada.
La dependencia debe identificar la publicación y las normas superiores aplicables al efecto pretendido. La sanción, la comunicación interna y el conocimiento informal de algunos destinatarios no reemplazan el requisito legal. Si el acto fijara una entrada posterior a su publicación, habría que respetar esa fecha futura. El ejemplo distingue adopción, publicidad y eficacia temporal sin suponer que un defecto de publicación convierte automáticamente en inexistente todo el procedimiento anterior.
Fuentes de la lección: Constitución, artículo 300; Ley 2200 de 2022, artículos 36 y 94–106. Consulta: 6 de noviembre de 2026.